从目标引领到系统治理：国家人权行动计划中妇女权益保障的历史演进与制度完善

中国人民大学法学院  陆海娜

自2009年发布《国家人权行动计划（2009—2010年）》以来，我国迄今已制定五期国家人权行动计划。妇女权益作为“少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人权益保障”专章的核心组成部分，在五期国家人权行动计划中始终居于重要位置。通过纵向比较，可以清晰地观察到从目标设定走向制度性建构的演进脉络。这一进程既回应了妇女权益保障面临的新形势新挑战，也反映出随着相关法律法规的不断完善，国家人权行动计划日益聚焦妇女权益保障的制度建设。

一、法治保障体系的渐进发展

五期国家人权行动计划最显著的演进脉络在于，妇女权益的保障从碎片化走向体系化，从具体目标设定到权利话语的充分运用。《国家人权行动计划（2009—2010年）以“全面实现《中国妇女发展纲要（2001—2010年）》规定的目标”为统领，条款内容侧重具体指标的量化设定，如女性领导成员比例、女童入学率、孕产妇保健覆盖率等。《国家人权行动计划（2012—2015年）》具有明确的法治导向，提出“实施妇女权益保障法”，并首次提出“制定反家庭暴力法”“适时修改女职工特殊劳动保护标准”等，妇女权益保障从政策倡导转向立法保障。《国家人权行动计划（2016—2020年）》提出“贯彻落实反家庭暴力法”，实现从“立法倡议”到“法律实施”的进阶。随后，《国家人权行动计划（2021—2025年）》进一步实现质的飞跃，明确提出“修改妇女权益保障法”，并引入检察公益诉讼制度，还提出将就业性别歧视问题纳入劳动保障监察工作。行政执法与司法保障双轨并进，为妇女权益的法治保障提供多元救济渠道。与之相比，《国家人权行动计划（2026—2030年）》则更全面提出了“完善妇女权益法治保障体系”的目标，包括“全面实施妇女权益保障法，健全法规政策性别平等评估机制”“强化检察机关妇女权益保障公益诉讼职能”等。此外，它还明确要求“县级以上建立健全完善妇女权益保障多部门联动机制、执法司法协同机制”。由此，从“制定反家庭暴力法”到“修改妇女权益保障法”，再到“健全法规政策性别平等评估机制”等，五期国家人权行动计划勾勒出一条从立法倡导向立法实施、从行政保障向司法保障、从单一机制向协同机制演进的法治化路径。

二、权利内容的规范拓展与精细化

五期国家人权行动计划中，妇女权益的具体内涵不断拓展，呈现出从“基本保障”到“全面发展”的规范演进特征，内容也从前三期的七个段落拓展到第四期、第五期的十个段落，涉及的权利更为全面，保障理念更加先进，使用的权利语言也更加符合国际人权法的概念体系。

一是政治参与权利方面。第一期国家人权行动计划重在“量”的突破，例如，要求各级领导成员中至少有一名女性、后备干部中女性不少于20%等。第二期国家人权行动计划开始关注“质”的提升，如提出逐步提高女性担任正职的比例。第三期国家人权行动计划进一步设定具体量化目标，如村民委员会成员中女性比例达30%以上、村委会主任中女性比例达10%以上。第四期国家人权行动计划强调“推动妇女广泛参与社会事务和民主管理”，增加了“大力推动基层妇女广泛参与协商议事”。第五期国家人权行动计划则强调妇女“全方位”平等参与国家和社会事务，并首次提出“能力建设”，提升妇女参政议政能力。从“有”到“多”再到“优”，五期国家人权行动计划不断增加妇女政治参与权利的实质性内容。

二是人身权利与人格权益方面。第一期国家人权行动计划仅提及“禁止针对妇女的一切形式的家庭暴力”并提出探索反家暴工作机制，以及“预防和打击拐卖妇女犯罪”。第二期国家人权行动计划首次提出“制定反家庭暴力法”并完善工作机制，提出为被解救妇女提供身心康复服务，帮助其回归社会。第三期国家人权行动计划新增“预防和制止针对妇女的性骚扰”。第四期国家人权行动计划增加了“保护妇女免遭网络违法犯罪行为的侵害”，及时回应了数字时代妇女权益保障面临的新型挑战。第五期国家人权行动计划则进一步提出“建立健全规章制度，重点打击网络性别暴力”，并要求“健全职场、校园、公共场所预防和制止性骚扰机制”。从家庭暴力到性骚扰，再到网络性别暴力，妇女人身权利的保护范围不断扩展，保护场景日趋多元。

三是财产权益方面。前三期国家人权行动计划对此都没有独立成段，第一期国家人权行动计划将其与工作权放在一起，一般性提出“保障妇女的土地及其相关财产权益”。第二期国家人权行动计划将此细化为“确保农村妇女享有与男子平等的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权”。第三期国家人权行动计划则将这方面内容列入婚姻家庭相关条目中，概括性提出“保障妇女在婚姻家庭中的财产权益”。从第四期国家人权行动计划开始，妇女财产权益保障独立成段，明确保障妇女在家庭关系中的财产权利和农村妇女的土地权利等。第五期国家人权行动计划提出“切实维护妇女财产权益”，并进一步完善相关目标和要求。由此，妇女财产权益的保障经历了从依附于其他权利的附带性条款到独立成段的专项权益保障体例演变，其权利内涵也从原则性确认不断趋向具体化、类型化，折射出我国对妇女财产权益制度保障的认知日益深化。

四是生育与健康权利方面。第一期国家人权行动计划侧重生育保健服务的覆盖率指标，第二期国家人权行动计划开始关注“提高妇女生殖健康服务水平”，第三期国家人权行动计划提出“健康权利”概念，并关注流动妇女的权益保障，第四期国家人权行动计划首次提出“全生命周期”概念，并提出母婴室、卫生厕所建设要求，第五期国家人权行动计划全面提升妇女全生命周期健康服务，首次提出“提升妇女心理健康水平”。妇女健康权保障呈现出从局部覆盖到全周期覆盖，从生理健康到身心健康并重、从有服务可及到服务品质提升的演进态势，健康权的规范内涵日益丰富，保障标准逐步提高。

三、保障模式的转型：从兜底到赋能

五期国家人权行动计划在妇女权益保障模式上也经历了从兜底到赋能的理念转型。在第一期至第三期国家人权行动计划中，妇女权益保障的基本范式可概括为“保障”，即保障妇女享有与男子平等的权利、保障妇女的工作权利、保障妇女的受教育权利等。这是一种以“权利确认”和“底线保障”为核心的保障模式，其规范路径可概括为“规则平等”式的纠偏。

第四期国家人权行动计划开始出现显著变化。它首次明确提出“消除就业性别歧视”“改善妇女发展环境”，这标志着人权保障思路从单纯的“权利确认”转向对妇女发展需要的平等客观环境的关注。由此，保障妇女权益不再仅着眼于给予妇女同等机会，更着力于改造制约妇女发展的客观环境，包括公共托育服务的供给、育儿责任的代际分担与性别分担，以及工作场所的制度安排等，其规范逻辑已从单纯的反歧视拓展为通过改善外部环境实现实质平等。

第五期国家人权行动计划更彻底地贯彻“赋能”理念。例如，它提出完善女性终身学习支持体系，为女性就业创业提供各种制度性支持，完善联合约谈等机制消除就业性别歧视等。妇女不再仅仅是被保护的对象，而是被赋予能力、激发潜能的发展主体。妇女发展权的保障逻辑也进一步从给予福利转向赋予能力，从消除障碍转向创造条件。

总体而言，国家人权行动计划的历史演进从目标引领走向系统治理，勾勒出一条具有中国特色的妇女权益保障法治化路径，这一发展过程既是中国人权事业进步的缩影，也彰显我国以规划为先导、以制度建设为依托、循序渐进推进权利保障的独特发展模式。

（本文刊载于《法学》2026年第10期《国家人权行动计划（2026—2030 年）》专题笔谈栏目）