中国人民大学人权研究中心主任

联合国人权理事会歧视妇女和女童问题工作组专家

陆海娜

（2025年10月18日 中国长沙）

联合国作为多边主义最重要的平台，目前正深受预算危机的冲击。这一危机既是多边主义遭受侵蚀的表现与结果，又将进一步削弱多边主义框架及人权保障机制。以下将结合外部视角与内部实践，分析预算危机对联合国人权机制及妇女权利所产生的显著影响。

（一）预算危机的现状与发展

分析基于截至2025年4月底官方报告中的公开信息，结果显示近半年来预算危机的形势并未明显改善。目前，联合国常规预算约为37亿美元，维和预算为53.8亿美元，两项合计约91亿美元。这一规模在实际运作中十分有限，其中常规预算用于支撑人权机制及除维和以外的所有联合国活动。因此，在讨论对人权机制的影响时，主要涉及常规预算部分。截至2025年4月底，共有92个会员国未足额缴纳会费，导致常规预算缺口高达24亿美元、维和预算缺口达到27亿美元。在拖欠会费的国家中，美国位居首位，拖欠金额约15亿美元，占拖欠总额的62.5%，仅其一国缴清欠款，便足以填补常规预算缺口。

预算危机并非近期才出现的现象。自2023年10月本人当选联合国人权理事会歧视妇女和女童问题工作组专家并赴日内瓦参会以来，便持续收到财务部门关于会费短缺的通报。事实上，预算缺口问题早在近年之前就已存在。2020年至2025年间，会费拖欠呈逐步上升趋势，尤其是在2025年出现急剧增长态势，表明近两年的危机尤为严峻。

从历史维度看，自2010年起，联合国预算形势逐步趋紧。尽管2010年尚有财政结余，但此后状况持续恶化，到2019年常规预算赤字已达5亿美元。截至当年10月，未缴会费约为14亿美元，仅有约66%的会员国足额缴纳了会费。

（二）危机成因

一方面，预算危机主要源于会员国的拖欠行为，尤其是部分国家长期、大额的欠缴。美国常以本国财政年度（每年9月至次年9月）与联合国自然年度不一致为由延迟缴纳；此外，即便总统已批准预算，国会审批程序有时延至次年，而根据联合国财务规定，经费不得跨年使用，导致已缴纳的部分会费被迫退回，客观上加剧了拖欠问题。此外，其他一些国家也因经济或政治危机而面临会费缴纳困难。

另一方面，联合国自身财务制度存在一定缺陷，现行机制对拖欠行为缺乏强约束力。《联合国宪章》第19条规定：“凡拖欠本组织财政款项之会员国，其拖欠数目如等于或超过前两年所应缴纳之数目时，即丧失其在大会投票权。”然而，该条款易于被规避，会员国仅需缴纳部分会费即可保留投票权，美国正是采取此类做法。除投票权限制外，联合国缺乏更有效的惩戒措施。同时，预算无法跨年结转也制约了资金的弹性调度与积累，构成制度层面的挑战。

（三）对联合国人权机制与妇女权利的影响

1.对人权理事会工作的影响

预算危机已导致人权理事会会期缩短，原定为期五周的会议可能被压缩或推迟，理事会授权的活动也因此受到制约，部分难以实施。调查机制因资源受限，目前仅能以约50%的人员编制运作；人权高专办的招聘受阻，部分地区活动规模被迫缩减。人权高专办作为条约机构、特别程序及人权理事会秘书处，其职能受限将引发连锁反应，波及多个专家机制的正常运行。

2.对特别程序的影响

目前特别程序共设有60项专家任务，包括15项国别任务和45项专题任务，正面临任务结构调整的压力。有会员国提议取消部分国别任务，并合并部分专题任务。在内部讨论中，涉及妇女权利的两项机制——“歧视妇女和女童问题工作组”与“暴力侵害妇女和女童问题特别报告员”可能被合并。无论最终是否合并，此举均可能削弱对妇女权利、尤其是对性别暴力问题的专注度。自1967年设立以来，特别程序的任务数量从最初的几项增至60项，现有专家83名，但预算并未随任务扩展而同步增长，反而持续收紧，进一步加剧了工作压力。

以歧视妇女和女童问题工作组为例，其面临的具体困难包括：年度会议次数由三次减少至两次；国家访问由原计划的两次缩减为一次；秘书处支持人员从4名减少至不稳定配置，影响了报告撰写、国家来文处理等日常工作的正常开展；此外，报告次数及篇幅也受到限制，导致工作组的可见度下降，进而削弱了公众对妇女权利议题的关注。

3.对条约机制的影响

根据近期报告，预算危机已对条约机制的工作造成严重负面影响。例如，消除对妇女歧视委员会原定于2025年10月举行的会议已被取消；禁止酷刑委员会的会期由四周缩短至三周，导致国家审议周期延长，监督效能被削弱。此外，另有六个条约机制取消了2025年下半年的例行会议，影响范围十分广泛。

4.对具体人权的影响

预算危机直接削弱了各项人权保障机制效能，包括妇女权利保护。人道主义预算削减使针对弱势群体（含妇女和女童）的项目难以开展，进一步加剧权利保障危机。

5.对人权话语的潜在影响

预算危机可能重塑现有人权生态。日内瓦长期以来形成的由非政府组织、成员国代表团和联合国机构构成的互动网络，可能因机构搬迁（例如迁至维也纳等成本较低的地点）而发生改变。南方国家专家受经费限制，更难参与国际人权机制，而北方国家专家则凭借地理与语言优势更容易持续介入，可能进一步加剧人权话语权的南北失衡。此外，常规预算的缩减使特别程序更加依赖成员国的特别捐款，这可能增强捐款国在议题设置上的影响力。

（四）可能的解决方案

联合国系统内部正在探讨若干应对方案，包括财务制度改革与资源优化措施。相关议题主要由秘书长及高级专员办公室牵头推进，作为专家与学者，我们将持续关注事态发展。

谢谢大家！