作者：王健，中南大学法学院副教授、硕士生导师，中南大学人权研究中心研究员。
来源：《兰州学刊》2024年第6期。
摘要：与男性相比，女性不仅更易陷入贫困，也更难摆脱贫困。女性构成了社会保障关照的主要对象，她们对社会保障的依赖反过来也证明了她们的贫困程度。以性别中立为导向的社会保障制度，未顾及女性的系统性劣势，难以有效预防和缓解女性贫困问题。作为社会保障制度的核心概念，社会保障权的法定化标志着人们对贫困问题的认识开始由个人因素转向社会结构因素。然而如果仅以形式平等来推进女性社会保障权的实现，反而会复制、加剧女性的贫困问题，因此应当从实质平等的视角来解释社会保障权。为更好地通过社会保障权来促进女性发展，社会保障制度应采取诸多性别化的措施：在再分配维度上，从国家层面的再分配和家庭内部层面的再分配这两个方面同时向女性群体倾斜；在认识维度上，打破性别刻板印象，通过采取积极的措施促进就业性别平等；在变革维度上，推动家务劳动的社会化，从而扩展社会保障权的资格要件；在参与维度上，建构完善的儿童公共照顾服务，以分担和转移女性的家庭照顾责任。
关键词：女性贫困；社会保障权；家务劳动；实质平等
一、问题的提出
贫困具有鲜明的性别差异。众多具有说服力的研究均表明，相比男性，女性不仅更容易陷入贫困，也更难以摆脱贫困。1978年，最早提出“贫困女性化”（Feminization of poverty）这一概念的学者戴安娜·皮尔斯（Pearce Diana）认为，在美国16岁以上的穷人中有三分之二的是女性。从全球范围来看，1995年联合国开发计划署发布的《人类发展报告》表明，在世界贫困人口中，女性占70%，与男性相比，女性具有更容易陷入贫困、贫困程度更严重以及摆脱贫困更困难的特点。2010年对印度卡纳塔克邦家庭资产的调查表明，如果从家庭层面来看，贫困并没有多大的性别差异，然而如果从个人层面评估贫困程度，差异则是巨大的：71%的贫困人口是女性，且大多数贫困女性来自“非贫困”家庭。《2022年世界不平等报告》（World Inequality Report 2022）的数据显示，全世界男性的收入平均约为女性的两倍。在我国女性同样比男性更贫困和脆弱，她们构成了社会保障制度关照的主要对象，同时她们对社会保障制度的依赖反过来也证明了她们的贫困程度。在“男主外、女主内”“生产归男性、家务归女性”的社会环境中，无论女性选择在家里“工作”还是在劳动力市场上就业，她们都面临着严重的但尚未获得足够关注的结构性压迫。
近年来，随着我国离婚率、女性丧偶率、高龄女性失能率、单亲母子/女家庭数量的增加以及三孩政策的深入推进，“贫困女性化”的问题也逐渐进入人们的视野。要解决日益凸显的“贫困女性化”问题，需要采取多种综合策略，包括结构性的社会经济变革、法律制度的实质保障等。提供社会保障给付是纾解女性贫困的重要一环，在这个意义上，赋予贫困女性社会保障权，并逐步确保其社会保障权的充分实现，是贫困女性改善生活水平的一个重要方式。《中国妇女发展纲要（2021—2030）》明确提到，“妇女平等享有社会保障权益，保障水平不断提高。完善惠及妇女群体的社会保障体系。在制定修订社会救助、社会保险等相关法律法规以及覆盖全民的社会保障体系工作中，关切和保障妇女的特殊利益和需求……缩小社会保障的性别差距”。党的二十大报告第三次写入“坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益”，彰显了一以贯之的政治主张和价值追求，为实现我国女性平等享有和充分实现社会保障权提供了根本政治保证。然而，简单赋予女性社会保障权并不一定意味着她们可以真正享有社会保障权，相反，仅仅通过提供社会保障给付而不考虑贫困的性别差异反而可能会复制、延续甚至加剧女性面临的结构性不平等。应当说，帮助女性充分享有和实现社会保障权并非要求给予女性特殊优待，而是在社会保障领域中贯彻真正的平等，这是社会价值的重构。换言之，只有将女性的特殊问题纳入社会保障制度，才能通过充分享有和实现社会保障权来纾解女性的贫困，进而铲除那些导致和维持女性贫困的关联因素，否则在不平等的基础上谈社会保障权，只能是形式的平等。
需要说明的是：其一，虽然社会保障制度涉及一系列复杂多样的给付措施，但本文将讨论范围主要定位社会保障中的养老保险和社会救助上，它们分别是我国社会保障体系中最大和最末位的组成部分；其二，贫困有绝对贫困与相对贫困之分，由于2020年后我国已经消灭绝对贫困，进入全面小康社会，共同富裕的步伐正在快速迈进，因此本文所言的贫困主要是相对贫困的范畴，即在建立解决相对贫困的长效机制中引入性别因素，以应对女性比男性更容易陷入贫困的现实；其三，女性贫困形成是一个复杂的社会过程，是各种不平等社会机制交互作用的产物。在女性贫困问题的测量上，由于收入数据呈现性好、说服力强，所以收入成为研究女性贫困最为重要的指标之一。然而在现代风险社会中，收入低并不必然导致贫困，每个人享有的社会保障可能是决定贫困的重要因素之一。换言之，个人能否获得福利保障才是衡量贫困的主要指标。当贫困不再被看成收入匮乏而被看成权利匮乏时，通过赋权而非单纯增加收入就成为促进减贫的应然选择。因此，本文主要从社会保障权的享有和实现，包括社会保障权的资格要件及其待遇水平等方面探讨女性贫困。本文的研究框架是：首先阐述女性贫困的表现以及表面性别中立的社会保障制度是如何复制、加剧女性贫困问题的；其次在实质平等的基础上探讨了社会保障权的内涵与作用，其对女性贫困问题应当采取特别的应对措施而不是性别中立的措施；最后从实质平等理念下的社会保障权之享有与实现探讨促进女性发展的具体策略，包括再分配维度、认识维度、变革维度和参与维度四个方面。
二、女性贫困的表现：生命周期的劣势积累
从群体类型划分来看，贫困女性群体中不仅有已婚女性和离异女性，也有无子女女性和有子女女性，以及年轻女性和老年女性等。应当说，不同类型的女性群体的贫困程度和具体表现并不完全相同，本文主要从生命周期的劣势积累视角来考察女性的贫困问题，因此对女性贫困表现的研究主要定位在年轻女性和老年女性这两类群体上。“劣势累积”理论强调生命早期阶段的劣势可能累积，进而影响生命周期晚期阶段的结果，这些可能产生影响的因素会随着生命周期的发展而累积，因此生命早期所遭遇的劣势或不平等可能累积，并在生命晚期产生不利的结果。
（一）年轻女性贫困的具体表现
社会上流行的刻板印象是将女性的社会角色视为妻子和母亲，正是在这种刻板印象下，女性对用人单位而言的可雇佣性比男性更小，她们通常由于要承担家务照料而被视为“不合格的劳动者”。女性所承担的家庭照顾责任，使得她们比男性更频繁地就职和离职，从劳动力市场中进进出出。在“男主外、女主内”的刻板印象下，女性长期被只有使用价值而没有交换价值的家务劳动束缚在家庭内，这致使女性的劳动难以得到应有的回报，女性的劳动力和经济权益长期受到剥削。据统计，我国女性无偿家务和照顾付出的时间是男性的2.6倍。在全球范围内，75%的无偿工作是由女性完成的，女性每天花在无偿工作上的时间在3到6个小时，而男性的平均时间为30分钟到2个小时。对用人单位而言，在招录女性时，完全会考虑到女性“有折扣”的劳动。女性所承担的照顾责任需要弹性的工作时间，使得她们难以找到工作或者只能从事兼职工作，而这些工作不仅薪资较低，也没有养老保险、医疗保险等社会保障。数据显示，中年男性比年轻男性多挣8%，而中年女性比他们小10岁的年轻女性少挣20%，即使是在诸如销售、文职等传统女性集中的低薪行业中，男性收入也比同龄女性高33%。来自法国、德国、瑞士和土耳其的数据表明，即使这些国家认可女性无偿照护工作的贡献，并为此进行了社会转型，女性一生的收入仍比男人少31%至75%。离婚后，大多数女性由于变成了抚养孩子的单身母亲，并且要面对劳动力市场上的就业歧视，她们生活水平直线下降了73%，从而被迫陷入贫困的生活中，相反，离婚后大多数男性却由于得以逃离赡养妻子和孩子的家庭重任，他们的生活水平反而大幅提高了42%。不仅如此，单亲女户主的贫困率比已婚女户主高4倍，他们脱贫的难度更大，贫困期间比一般人更长。因此，对年轻女性，尤其是单亲年轻女户主而言，其贫困的核心议题是无偿的家务劳动迫使她们不得不逐渐远离工作或在家庭照料和工作之间徘徊，从而在一定程度上使得其比年轻男性更缺乏独立充足的经济来源，一旦变成单身后，大部分社会保障权益都会丧失，潜在的贫困问题就会暴露出来。
（二）老年女性贫困的具体表现
根据“劣势积累”理论，女性早期的收入低、经济依赖性强、社会保障不足等劣势会随着时间的增长而积累，从而在女性生命晚期造成更加不利的结果。尤其是伴随着人口老龄化进程的加快，女性预期寿命逐渐长于男性，导致“老年人口女性化”的特点，女性面临丧偶的可能性较大。加之女性之前选择或者不工作，或者所从事非正规职业，或者职业生涯不连续，难以获得传统的以正规就业为基础的社会保障，从而使得老年女性在经济上更加依赖国家公共财政的支援。相关研究显示，到了老年，女性一生将平均损失55万美元的工资收入，每年损失约2100美元的社会保障金。从全球的范围来看，相关的数据表明，人们一生累积的收益并未在性别上被平等分享，老年女性的贫困率是老年男性的两倍，且少数民族等边缘老年女性处于更为不利的地位。
第七次全国人口普查数据显示，我国超过半数的老年女性的生活来源是依靠家庭其他成员供养，占比55.2%；其次是离退休金或养老金，占比为31.4%；以劳动收入和财产性收入作为主要生活来源的老年女性占比较低，劳动收入仅为2.1%，财产性收入仅为0.4%（表1）。这些数据表明，老年女性的经济独立性明显弱于男性。在对比男女两性高龄老人的生活来源时发现，依靠其他家庭成员供养维持生计的女性高龄老人比重明显高于男性，而依靠劳动收入、财产性收入以及离退休金或养老金生活的女性高龄老人比重明显低于男性。此外，尽管我国女性的寿命比男性更长，但数据表明女性的活跃年数并不比男性更多，女性多出来的几年寿命大多是在疾病和残障中度过的。世界卫生组织一份关于欧盟女性健康状况的报告称，即便是在欧盟地区整体预期寿命最高的一些国家，女性一生中也有近12年健康状态不佳。因此由于积累养老金的可能性更低以及老年健康状况不佳所导致的医疗支出增加，使得老年女性的贫困率比老年男性的贫困率更高。在我国老年女性的经济独立性难以保障的情况下，老年女性贫困问题相对更为严重，由于老年女性缺乏独立的经济收入和社会保障，从而对男性养家者的依赖性非常高，一旦老年女性失去来自男性养家者的经济庇护，就很容易陷入贫困。
表1 第七次人口普查分性别的高龄老年人口主要生活来源状况（单位：人，%）
三、女性贫困的成因：社会保障制度的性别盲视
虽然女性在世界最贫困人口中所占比例过高的事实经常被强调，但真正重要的不仅仅是女性生活在贫困中这一事实，而是贫困的性别差异。性别不平等在众多方面影响着女性的贫困经历。女性的贫困问题与性别不平等紧密联系在一起，是由男性和女性个体之间的生理差异逐渐演化为制度性不平等的结果。由生理差异演化而来的制度性不平等往往会在女性生命周期中不断积累，从而导致女性陷入劣势累积性而非简单叠加性的生活困境。从制度层面来看，作为工业社会的产物，社会保障制度在预防和减轻社会贫困问题上发挥了巨大作用，但其形成与发展不仅与女性无大太的关系，而且还存在明显的性别盲视，往往会复制、延续甚至加剧女性已有的贫困问题。
19世纪80年代，德国社会保障制度的建立标志着现代国家正式开始全面积极地介入国民社会经济生活，以确保弱者不因经济条件差异而无法享有事实层面的自由权利。社会保障制度的基本任务是为了解决经济贫困问题，保障国民劳动能力所得风险和最低生活水准，以满足个人及其家庭的生活需求，其建立与发展使得今日个人的经济保障已很少依赖个人的努力或个人的自我预护，而多仰赖团体的（国家或社会保险）给付。质言之，社会保障制度通过风险共担（社会化）和收入再分配这两个功能，在整个生命周期中为处于发生社会性事故或生存困境的个人提供社会安全网。尽管社会保障制度的体系庞杂多样，但如果以财源作为社会保障制度分类的基础，则可分为两类：一类是通过事先缴纳保险费作为财源，以在风险事故发生时提供保险给付和预护，典型如以养老保险、医疗保险等为主要内容的社会保险制度，其功能乃主要在于预防贫困，即保障参保人在风险事故发生时仍能享有一定的生活水准；另一类则由国家税收作为支付财源，典型如社会救助，其功能则主要在于缓解贫困。
然而，作为工业社会的产物，表面性别中立的社会保障制度自产生起就不自觉的带有性别差异的印痕。社会保障制度的运作建立在两个假设之上，即充分且连续的就业以及稳定的核心家庭结构，这两个假设对男性劳动者来说可能是足够的，但对大量女性来说却是失败的，它们使得家庭中被抚养者（通常是女性）会依赖于养家者（通常是男性）的社会保障权益。社会保障的性别盲视之所以存在，是因为劳动力市场和社会保障制度将男性劳动者作为理想的人设，并以工作保障及所得分配为核心，使得女性身为照顾者可能遭遇的风险并未受到对等的重视。以养老保险为例，正是在这一领域中，人们最深切地感受到了女性的系统性劣势。在养老保险制度中，具有长期稳定的就业被认为是最理想的，因此其会不可避免地向男性养家者倾斜。详言之，由于养老保险请领资格和待遇给付水准与年龄、工龄、就业所得等因素息息相关，而女性传统的家庭照顾角色往往与劳动力市场脱节，使得该制度在设计上一直存在隐蔽的“性别盲视”问题，从而造成了女性在经济保障上的弱势和依赖地位。相关数据清楚地阐释了这个现象：在德国，女性体力劳动者平均仅仅有22年的缴费期限（男性为36年），女性白领雇员要达到27年的缴费期限（男性为38年）；只有8%的女性（相比之下，男性为53%）达到40年的缴费期限，其结果是，女性平均养老金给付率非常低。因此，以男性养家者模式建构的养老保险制度预设了女性早晚要结婚、回归家庭，从而积极阻止已婚女性进入有偿劳动力市场。这一制度的直接影响是德国女性单亲贫困率在OECD国家中排名最高，45%的女性单亲家庭生活在贫困线以下。
在我国，养老保险待遇水平的性别差距同样也较为明显。“男主外、女主内”“生产归男性、家务归女性”的家庭模式一直是我国社会的典型分工，这种性别分工模式中内含的“禁止”与“排除”使得以照顾丈夫生活、教育子女、照料老人为业的女性难以以劳动者的身份进入职工养老保险制度，而大多只能以居民身份来参加较为灵活的自愿性缴费的居民养老保险制度。然而，我国居民养老保险待遇水平远低于职工养老保险待遇水平。根据《2022年人力资源和社会保障事业发展统计公报》的数据显示：2022年底我国共有城镇职工退休人员1.3644亿人，城镇职工养老金支出59035亿元，由此可以推算出2022年全国城镇职工月人均养老金待遇为3606元；与之对应，2022年底城乡居民养老保险实际领取待遇人数为1.6464亿人，基金支出4044亿元，由此可以推算出2022年全国城乡居民养老保险待遇月人均待遇为205元，根本无法与较为优越的职工养老金相提并论。此外，有学者通过利用2013年和2018年中国收入分配课题组（CHIPS）的数据，发现2013—2018年间，我国城镇职工养老金性别差距仍在进一步扩大，女性养老金收入占男性收入的比重由88%下降为80%。可见，以养老保险为主要内容的社会保障制度虽看似性别中立，但实则只是在预防和缓解男性养家者的贫困风险，并未实质性地顾及女性的系统性劣势。
四、从形式平等迈向实质平等的社会保障权
社会保障权是社会保障制度的核心概念，其所保障的是个人要求国家给付或是分享行动可能性的请求权。将社会保障权法定化标志着人们对贫困问题认识的根本转变。在此之前，贫困被描述为一种与疾病类似的生活不幸，甚至完全是贫困者自己的过错，即他们是由于自己懒惰、判断错误或缺乏天赋而陷入贫困。因此，贫困治理被视为慈善事业，国家对贫困者的生存照顾则只是一种恩惠和施舍。将社会保障权法定化后，人们逐渐认识到贫困是系统性的，个人的经验、资质等问题变得相对无关紧要。通过立法明确赋予女性平等地享有社会保障权对解决女性贫困问题至关重要，国家应当为预防和缓解女性贫困作出积极的努力。然而，经验表明，仅仅以形式平等来推进女性社会保障权的实现，反而可能会适得其反，加剧女性的贫困问题。越来越多的研究逐渐将实质平等与社会保障权的内涵紧密连接，以铲除社会保障制度中那些通过文化观念和社会力量维持的结构性不平等。
长期以来，社会保障一直被视为国家的政策性方针，社会保障与人权之间并没有什么关联性，法律政策并未赋予个体贫困国民可以直接要求国家提供生活保障的具体性权利。直到第二次世界大战后，社会保障和人权之间才产生明确的关联。70多年来，社会保障一直是国际人权法中一系列权利的核心组成部分。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》第22条明确了社会保障的人权属性，即“作为社会的一员，每个人有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格自由发展所必需的经济、社会与文化方面的各种权利的实现，这种实现将通过国家努力和国际合作并依照各国的组织和自由情况”。1966年联合国大会通过的《经济、社会与文化权利公约》第9条再次明确规定了社会保障权。此后，绝大多数的国际文件，包括区域性的人权条约，都对社会保障权作出了明确规定。
然而，通过立法确立普遍性的社会保障权只是第一步，更复杂的是确定社会保障权如何解决贫困女性的独特问题。国际人权公约规定包括女性在内的所有人都是社会保障权的主体，这一事实并不一定意味着贫困女性可以行使这项权利。在规定人人享有社会保障权的同时，还应当敏感地顾及女性所面临的那些根深蒂固的结构性不平等问题，避免以传统、历史、宗教文化等理由妨碍女性平等地享有社会保障权。对此，2007年经济、社会与文化权利委员会发布的一般性意见开创性地以多种方式考虑了女性对社会保障的特别需求，它提及了家庭和儿童抚养以及产假的重要性，并认识到工作包括非正规经济中的兼职、临时工、季节性工作、自营职业、家庭作业和非典型工作，其中大部分由女性主导。该一般性意见承认，社会保障必须惠及那些无法获得适当就业的人，这有可能有助于那些因护理责任和缺乏国家提供的护理而无法就业的女性。在两性平等的讨论中，一般性意见还要求采取以下具体措施：确保女性在公共和私人养老金计划中获得平等待遇。对于这一措施，一般性意见有详细的补充说明，即在将福利与缴费挂钩的社会保障制度中，缔约国应当采取步骤，消除妨碍女性向这类制度进行同等缴费的因素（如由于家庭责任和工资结果不平等而断断续续的参加工作），或确保制度在设计福利公式时考虑到这些因素（如考虑育儿期或与养老金权利的关联性）。
我国《宪法》第45条第1款规定了物质帮助权，应当说此权利虽然属于社会保障权，但并不完全等同于社会保障权，其只是保障水平较低的社会保障权。然而，结合《宪法》第33条第3款规定了国家尊重和保障人权，可以推知，社会保障权属于我国《宪法》基本权利体系中的重要一环。从性别平等的视角来看，《宪法》第48条对女性这一权利主体作出了特别规定，即“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利”，因此我国女性与男性在宪法中平等地享有社会保障权应属当然。与此同时，我国《宪法》第14条第4款规定，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，这也就要求国家不仅要逐渐丰富社会保障权的权利内容，还必须采取合理的立法或其他措施，在现有资源范围内逐步实现社会保障权，不断提高社会保障的给付水平。
然而，在我国社会保障覆盖对象不断扩大、给付水平不断提升的过程中，并未明显全面考量到现有的经济、社会与文化制度对女性所造成的结构性不平等，而是主要以性别中立的立法方式来规定社会保障权。纵览《社会保险法》，除了第六章生育保险（现已纳入医疗保险）有相关女性的特别规定外，整部法律并没有对女性的特殊问题予以过多考量。虽然在《妇女权益保障法》和《女职工劳动保护特别规定》中有关于女性社会保障权的特别规定，但仔细考察，我们不难发现相关条文往往过于原则。如2022年新修订的《妇女权益保障法》第41条规定了国家保障妇女享有与男子平等的劳动权利与社会保障权利；第50条规定国家发展社会保障事业，保障妇女享有社会保险、社会救助和社会福利等权益。这些条款表明，尽管新修改的《妇女权益保障法》已经开始转变初始“宜粗不宜细”的立法理念，但我国对女性社会保障权的规定并未有精细修改，仍然停留在性别中立阶段。尤其是“与男子平等”这一表述，表明女性的权利仍然是参照男性并向男性看齐的，并没有从实质上顾及女性本身的独特问题。因此，通过立法确立形式性、普遍性的社会保障权只是第一步，更复杂的是确定社会保障权如何解决贫困女性的独特问题。立法规定所有人都是社会保障权的主体，这一事实并不一定意味着贫困女性可以充分行使和实现这项权利。在规定人人享有社会保障权的同时，还应当敏感地顾及女性所面临的那些根深蒂固的结构性不平等问题，避免以传统、历史、宗教文化等理由妨碍女性平等充分地享有和实现社会保障权。
从国际公约和我国的法律规定来看，虽然在立法上明确了社会保障权，但仍然主要是原则性的规定，未必能真正发挥规范上的功能。造成社会保障领域中性别不平等的原因非常复杂，这些因素包括了基于两性生理层面的差异、传统性别角色分工、社会刻板印象、各国文化与传统甚至是两性之间社会与经济地位的差距。如果没有考虑到这些深植于社会保障制度中的性别问题，即使法律规定男性与女性平等地享有社会保障权，也仅能达成形式平等或性别中立层面的而非实质平等的保障，难以真正填补女性的系统性劣势。因此，社会保障权应当在对不合理生活状况加以甄别的基础上将贫困者的生活状况更多地向着实质平等方向加以改变。
传统上，对平等的理解只要求人们一视同仁，即“等着等之，不等着不等之”。在这个关于形式平等的亚里士多德公式中，社会被假定是由自主、自决、自我负责、去历史化和去脉络化的个人所组成，其所关系的核心问题是是否存在有不合理的差别待遇，透过“类似性检验”来审查系争措施待遇是否“将类似者类似对待、将不同者差别对待”。因此，形式平等的标准重在区分男女在形式上的差异，包括生理上和社会上的差异，例如女性可以怀孕生子以及由此延伸而来的母性职责。应当说，形式上的平等对女性至关重要，特别是在平等享有社会保障方面。然而，由于形式平等对外在的经济、社会与文化环境及其对女性所造成的普遍性及系统性压迫的忽视，使得以性别中立为导向的社会保障制度往往会固化甚至加剧女性社会劣势。例如在一项比赛中，要求各种动物爬到树顶：在这种情况下，形式上平等地对待各种动物，反而会导致不平等，因为鱼显然永远不会爬到树顶，而长颈鹿甚至不必伸长脖子就能够到树顶。对于男性和女性来说，情况也是如此：如果形式上的平等规则及其开始的条件有着决定性的不同，那么应用形式平等规则反而会导致不平等。在形式平等的理念下，人们所质疑的问题是，女性是否能和男性一样，或者什么时候，以什么条件，女性应该被允许进入以男性规范为主导的世界。形式平等所表达的理想目的在于将女性不断地引向男性规范，以抹平性别差异。这也就是说，形式平等只要求女性和男性同样享有社会保障权即可，并不需要系统地顾及女性自身的特性。
为了弥补形式平等的缺陷，实质平等理论逐渐获得越来越多的关注。与形式平等所奠基的社会图像迥然不同，实质平等理论关注的是弱势社会群体的位置与权力配置关系，不平等乃是权力的阶层秩序，亦即群体与群体之间因宰制从属关系所造成的权力位置差异。实质平等理论主张法律规范不仅要消除不平等，而且必须积极促进平等，以实际的国家干预行为改变女性的固有群体劣势。因此，实质平等可以被用于解决结构性不平等和实现深远的社会变革，它要求基于正当理由并认可若干合理差别，国家除了消极禁止不当差别待遇之外，还要积极主动地处理社会中的不平等现象，在支持和提供家庭照顾等方面发挥更积极的作用。具体而言，实质平等理论包含四个维度的目标：第一，再分配维度，它旨在打破与地位或群体相关的劣势循环或劣势积累；第二，认识维度，它旨在促进对人之尊严的尊重，从而纠正因群体成员身份而造成的耻辱、刻板印象、羞辱和暴力；第三，变革维度，它要求不应将完全一致作为平等的内涵，相反，平等应该包容差异，以实现结构变革为目标；第四，参与维度，它旨在促进充分的社会参与。在享有和实现社会保障权的过程中，女性的结构性不平等才是不正义的关键所在。当前社会保障制度难以预防和缓解女性贫困问题，核心原因即在于以所得保障方案为基础的分析过于形式和狭隘，忽视了女性的特殊社会处境与生命历程，进而导致了制度性的性别盲视。以实质平等理论来解释社会保障权的内涵，则要求女性和男性不仅能同样享有，而且要同样充分实现社会保障权，为此国家应当在消除壁垒并确保那些需要更多自由的人能够获得所需资源上承担更积极的主动的角色。
五、通过社会保障权促进女性发展的四个维度
要切实维护女性权益、预防和缓解女性贫困，不仅需要女性能够享有社会保障权，更需要在赋予女性社会保障权的基础上注意到女性由于生理及社会因素所形成的劣势处境，从而以更全面更合理的方式促进女性充分实现社会保障权。通过实质平等理念下的社会保障权治理女性贫困应包括四个维度的措施，即再分配维度、认识维度、变革维度和参与维度。应当说，这四个方面的措施是环环相扣、紧密相连的，再分配维度是通过社会保障权的享有和实现对女性贫困最直接的回应；认识维度是理念层面的措施，是变革维度和参与维度的前提；变革维度是对社会保障权资格要件的扩展，属于具体规则的构建；参与维度是对女性劳动参与障碍的清除，从而更好地推动女性社会保障权的充分享有和实现。
（一）再分配维度：国家层面与家庭内部层面
在再分配维度方面，社会保障权应当侧重于弥补女性的系统性劣势，而不是维持性别中立。女性的劣势既是物质层面的，也是社会层面的。社会保障权应当旨在纠正这些层面背景下的性别劣势，包括女性在家庭照料、生育责任、有偿劳动和其他权力关系中的从属地位。这就要求，社会保障制度在设计时，考量女性经济贫困背后的深层原因，从而在再分配方面向女性群体倾斜。
一方面，国家层面的再分配维度，即国家应当加大对社会保障的财政支持力度，推行更加普适性的社会保障措施。社会保障权应当被视为一项人人享有的、与个人在劳动力市场中位置无关的普遍性权利，因此有必要加大力度推行普适性的社会保障计划，让所有女性都能享有社会保障权的资格。社会保障权作为被国际人权公约和我国《宪法》确定的一项基本人权，理应被每一个人广泛的享有。然而，目前存在大量的主要以女性为主的灵活就业人员、低收入者和家务劳动者（无收入者），被同时排斥在以事先缴费为基础的社会保险和以公共税收为基础的社会救助之外，难以进入社会保障的覆盖范围。为更好地促进女性的发展，应当以权利的普遍性为基础，淡化有偿就业对于获取社会保障资格的重要性，加大国家财政的再分配力度，着力推行全民参保的社会保障计划，如此才能让社会保障制度逐渐脱离过去仅仅以典型劳动者为核心且性别不敏感的规则设计。
另一方面，家庭内部的再分配维度，即基于引致性权利的女性社会保障措施。引致性社会保障权建立在受益人与被保障人之间家庭关系上，受益人自己不需要有就业经历也不需要缴纳保费。引致性社会保障权逻辑的背后在于通过家庭内部的性别再分配转移，是一种对无酬薪家务劳动的补偿。以养老保险为例，在制度设计时引致性社会保障权要求有必要建构离婚夫妻养老金分割制度、遗属养老金制度等，从而特别考量女性离婚、丧偶、寡居所带来的老年经济不安全问题。如德国在2009年对离婚年金权利分配进行了基本性的改革，出台了专门的《离婚年金权利分割法》（VersAusglG），从而使得每一个配偶于婚姻期间所获得之权利都将被分配。此外，德国《社会法典》第6编年金保险明确保险事故为老年、工作能力减损及作为遗属之身份，其第6编第46条至49条对遗属给付作出了规定，使得前配偶（寡妇或鳏夫照顾）或有受抚养请求权之子女（孤儿照顾）获得“衍生”之年金请求权。我国目前养老金分割制度尚未确立，离婚女性无法获得其配偶的养老金，而遗属养老金补贴则只停留在社会救助层面，因此适时在我国养老保险体系中建构起此两项特别措施，是避免社会保障制度陷入“性别盲视”的重要途径之一。需要指出的是，养老金权益在家庭内部的分割虽能解决一部分女性老年贫困问题，但这一措施对于养老金水平低的居民养老保险而言意义有限，因为养老金的目的在于保障公民老年生活不至于陷入贫困，一旦经过分割，会由于一份低水平的养老金变成两份后，造成双方均难以自立维生的窘境。因此，养老金分割这一家庭内部的再分配措施并非万灵丹，其只能作为治理女性贫困的一种辅助措施，并需要与其他措施综合配套运用，以弥补其自身的缺陷。
（二）认识维度：打破性别刻板印象
在认识维度方面，社会保障权应当有助于纠正基于性别的耻辱、刻板印象、羞辱和暴力。对女性认知的偏见具有多种诱因，将偏见归因于任何单一的因素，如经济剥夺、社会结构、风气民俗、恐惧、进攻性、性别冲突等，都是严重的错误，所有这些因素，以及其他许多因素都可能是滋生性别偏见的温床。这些性别偏见不仅是对女性尊严的贬损，也严重妨碍了女性在劳动力市场获得工作或享有平等的社会保障待遇。社会上流行的刻板印象是将女性的社会角色视为妻子和母亲，正是这种流行的刻板印象导致了就业领域中性别歧视的广泛存在，进而导致了女性比男性更高的经济贫困。虽然我国年轻女性受教育的程度不断提高，其在经济领域中的地位也随之不断提升，但是在促进女性就业、维护女性劳动者平等就业方面依然存在障碍：女性就业率降低，招聘中性别歧视现象仍然普遍；传统性别角色仍然影响女性的择业，导致职业性别隔离，男女收入差距扩大；女性参与经济决策的机会不足；怀孕歧视和性骚扰仍时有发生。只有当整个社会打破性别刻板印象时，性别平等观念深入人心时，就业性别平等才有真正实现的可能，才能真正改变女性经济依赖者的角色。为此，不仅应当在立法上明确表明女性和男性同样享有社会保障权，还应当通过立法凝聚禁止就业性别歧视的社会共识，并采取积极的措施促进性别平等，如在政策层面出台招聘女性就业奖励计划，对吸纳女性就业达到一定比率的用人单位进行税收减免或政策优惠，以帮助女性更充分地参与有薪资报酬的就业进而更实质地享有社会保障权。
（三）变革维度：社会保障权资格要件的扩展
在变革维度方面，社会保障权不应简单地将现有的以男性养家者为理念基础的制度模式扩展适用在女性上，而应要求对此类制度进行根本性的变革与重组。实质平等不是要女性一味地改变自身以适应男性规范，而是要求改变现有的以男性为主要导向的社会规范。因此，必须超越性别中立，认识到家庭权力失衡会加剧社会保障领域的权力失衡，同样，社会保障领域的权力失衡反过来也会加剧家庭权力失衡。循此逻辑，变革的重点是将生育和家庭照料视为社会责任，并通过改变社会保障的资格要件来适应这一点。
通常而言，“工作”是获取社会保障资格的核心要件，正是与工作有关的收入和经历促使成了权利的享有。然而，在我国当前社会保障权的资格要件中，无薪资报酬的家务劳动和照护责任并不被视为“工作”范畴，使得大量从事这一劳动的女性难以享有社会保障权。因此在社会保障权中对“工作”的含义进行解构和重塑是必要的，家务工作，尤其是养育子女的工作，必须被合理地视为一项被法律认可的有意义的工作，其价值应当与传统劳动力市场中的工作等值。对家庭而言，女性的家务劳动解放了男性劳动力，其自身虽不具有交换价值，但却为具有交换价值的社会劳动创造了条件；对社会而言，家务劳动促进劳动力再生产，并为社会再生产创造了条件。2015年墨西哥的无偿照护和家务劳动被估值达GDP的21%，澳大利亚的研究则表明，无偿育儿工作实际上应被视为澳大利亚最大的产业，创造了（以2011年的价格计算）3450亿美元的收入，几乎是正规经济中最大的产业——达到了金融和保险服务业的3倍。2018年的一份报告显示，无偿护理工作和家务劳动的全球价值估计为每年10万亿美元。
基于此，有必要经由社会保障制度的设计，将无酬的、隐形的且经常阻碍女性参加有酬劳动力市场的家庭照顾劳动纳入“有酬工作”的范畴，以促进女性家务劳动成本社会化。具体而言，一方面，为平衡育婴父母（通常主要是母亲）的负担，对于育婴期导致工作中断、进而导致社会保险费中断缴纳的问题，在德国的《社会法典》第6编《年金保险法》的第56条第1款及第249条第1款制定了育婴期退休金优惠规定：父母之一方于3年育婴假期间继续承保，保费视同已缴纳，继续累积退休保费的保费年资；第177条规定：子女养育期间被保险人之保费，由联邦政府直接向年金保险人缴纳。为此，我国社会保险法可以借鉴其经验，明确对育婴父母一方在3年育婴期内的保费给予减免或视同缴费以及年资给予承认。另一方面，作为在生命周期或群体之间进行再分配的机制，社会保险制度中的最大受益者可能是中产阶级，而不是贫困女性。因此，当女性已经陷入生存贫困时，更应当注重发挥社会救助制度的兜底保障功能。然而，我国2014年出台的《社会救助暂行办法》第45条规定的强制工作条款要求有劳动能力的救助申请人或受救助者必须参加工作，否则将面临减发或停发救助金的风险。显然，这一条款并未顾及贫困女性的特殊问题，对于贫困女性来说，往往会因为现实的种种障碍而限制了自己的劳动能力以致无法在劳动力市场中找到工作，例如需要在家照顾儿童和老人、照顾患重伤病亲属等。面对这些情况，如果一律从形式上简单地要求有劳动能力的贫困女性参加工作，则并未对社会各种类型的家务劳务进行合理的对待。因此我国社会救助制度应当考量贫困女性的特殊性，将养育子女等家务劳动视为一项获得救助资格的要件之一，以扩展对《社会救助暂行办法》第45条的理解和适用。
（四）参与维度：完善的儿童公共照顾服务
在参与维度方面，应当鼓励女性融入社会，参与有薪资报酬的能实现自身价值的工作，并且在社会保障制度的设计和管理上具有一定的代表性和发言权。实质平等的目标的确与“社会融入”的观念有诸多共通之处，即扶助弱势人群，防止社会排斥，并帮助他们融入社会、参与社会活动。从性别角度来阐明女性的社会保障权利，要求决策者更加关注女性在生理上和社会上的多样性，认真倾听并细致回应女性的声音，而不是自上而下将法律规范以看似性别中立的方式强加在女性身上。应当说，阻碍女性社会融入进而享有充分的社会保障权的一个重要原因是儿童照顾等家庭劳务不成比例地落在了女性身上，为此应当建构完善的儿童公共照顾服务，以分担和转移女性的家庭照顾责任，实质性地提高女性社会参与，尤其是劳动力市场参与的水平。只有将女性从家庭的束缚中解放出来，才能在源头上扭转“贫困女性化”趋势。瑞典的立法为女性的就业和经济自治提供了高水平的支持，即为正在育儿的父母提供18个月以上儿童公共照顾、每年60天的儿童病假和最多1年的育儿假制度，且工资替代率高达90%。这些育儿的特别措施使得瑞典不仅有较高的女性劳动参与率和生育率，而且有低得惊人的单亲女性贫困率（6.5%）。研究表明，如果有持续的儿童保育服务，母亲保住工作的可能性会增加1倍。影响我国女性社会保障权享有的重要制约因素就在于儿童公共照顾服务的缺失，致使大量女性不得不牺牲自己的职业自主权，被迫在家务照料和有薪酬就业之间作出选择。因此无论是从促进儿童发展保障儿童权利的视角，还是儿童照顾对照顾者权益的减损来看，国家都应当对儿童照顾责任进行重新分配，建立完善的相辅相成的儿童公共照顾服务体系，如此才能更大程度上于缓解女性对家庭的照顾责任、提高女性的劳动参与率，进而确保女性社会保障权的充分实现。
五、结语
后工业社会下的女性比过去面临更多的新风险与不稳定，包括弹性工作的增加、人口老龄化的加剧、离婚率的升高、家庭保障功能的弱化等。未来我国社会保障制度的一项重要而迫切的议题是如何在永续经营的基础上更好地防范女性贫困，进而促进女性发展，这一议题的核心在于国家所提供的社会保障制度应当有助于减轻女性在工作与家庭间两难的困境。如果立法不能变革性别中立的社会保障制度，就会进一步固化、加剧女性所面临的系统性不平等。在我国人口老龄化加剧、女性大量进入劳动力市场、核心家庭结构逐渐瓦解以及相对贫困问题不断凸显的当下，社会保障制度尚未有清晰确定的、完全一致的应对设计，它所具有的仍然只是一个恰当化解社会公平观念相关的各种矛盾的框架性责任。性别关系是人类社会最基本的关系之一，面对不成比例的贫困女性，我国的社会保障法律制度不能仅仅一味以性别中立为导向，仅仅在形式上规定女性与男性同样享有社会保障权，而忽视性别关系的结构性。为实质性地推动女性的发展，与实现社会保障权相关的法律规则应当能够满足女性的特殊需要，更多关注女性生活和经验的特殊性。
