作者：王健，中南大学法学院副教授，中南大学人权研究中心研究员，法学博士。

来源：《残疾人研究》2024年第1期。

摘要：残疾人按比例就业制度在我国实施 30 余年，其在促进残疾人就业方面效果不彰，主要由于制度总体较为简单粗糙且法密度低、社会对残疾人的认知以医疗模式为主、雇主注重雇佣轻度残疾者以完成雇佣比例、公共部门没有起到应有的表率作用、残疾人就业保障金存在一定的排挤效应。为此，可以从受益对象、义务主体、雇佣比例以及制裁和激励措施等细部规则考察比较域外国家的相关经验，以探寻残疾人按比例就业制度中的常见问题和解决这些问题的替代方法。在此基础上，可以从提升立法的操作性和共识性、确保残疾人权利主体地位、促进重度残疾人融合就业、强化公共部门责任、推动残疾人就业保障金的弹性化征收与使用等方面优化我国残疾人按比例就业制度。

关键词：残疾人；按比例就业；就业保障金；人权模式

引言

按比例就业制度，国外通常称为就业配额制度，是促进残疾人就业最为常用也最为有效的手段之一。按比例就业制度的目的在于通过立法强制公共和私营部门按照一定的比例雇佣残疾人，如果雇主没有达到法定雇佣比例，就要缴纳一定的差额补助费。2021年《“十四五”残疾人保障和发展规划》以国务院文件形式提出推进按比例安排残疾人就业的具体量化目标，作为“促进残疾人全面发展和共同富裕”的着力点。2022年国务院办公厅印发了《促进残疾人就业三年行动方案（2022—2024年）》，提出了2022—2024年要实现全国城乡新增残疾人就业100万人，助力残疾人就业多元化的目标。虽然按比例就业是扩展残疾人就业权利、促进残疾人就业的一项关键性制度，但在实际运行中，我国残疾人按比例就业制度仍然面临诸多问题，其实施效果与制度的细部规则设计有很大关系。鉴于此，本文基于比较法的视角，依次铺展以下论述：首先，阐述按比例就业制度的发展脉络，同时分析我国这一制度存在的主要问题；其次，比较分析域外国家相关制度的细部规则及其实施成效；最后，就如何优化和完善我国按比例就业制度提出可行的建议。

1 残疾人按比例就业制度的发展脉络与我国的问题检视

1.1 残疾人按比例就业制度的发展脉络

在西方国家，残疾人按比例就业制度由来已久，最早可追溯至第一次世界大战时期，当时德国和法国等国家制定了促进战争受伤士兵融入社会的法律规范。例如，法国在1924年专门颁布了相关立法，规定私营部门员工总数达10人以上者，必须雇佣10%的因战争受伤的残疾人［1］。二战后，大多数通过立法实施强制性按比例就业制度的国家，都进一步扩大了制度覆盖范围，即从最初关注身体残疾逐渐到包括智力和精神残疾的人。时至今日，按比例就业已成为各国为残疾人提供平等就业机会的主要制度。在欧盟28个国家中，截至2019年底，共有21个国家出台了按比例就业制度①。为最大限度提高残疾人在劳动力市场中的比例，各国逐渐采取“大棒”和“胡萝卜”相结合的方式，即在处罚没有达到法定雇佣比例的雇主的同时，对达到法定雇佣比例的雇主给予财政支持和奖励，让其尽可能地留住残疾人。据国际劳工组织2019年的统计，在103个实施按比例就业制度的国家中，有33个国家（占32%）的按比例就业制度有惩罚性措施［1］。

我国残疾人按比例就业制度最早出现在1990年出台的《中华人民共和国残疾人保障法》（简称《残疾人保障法》）中，其第30条规定，“机关、团体、企业事业组织、城乡集体经济组织，应当按一定比例安排残疾人就业，并为其选择适当的工种和岗位”。需要指出的是，该法对于安排残疾人就业的具体比例，并未明确规定。从全国各地区来看，北京市最早出台了地方政策，即1994年颁布的《北京市按比例安排残疾人就业办法》，明确规定安排残疾人就业的比例为本单位（福利企业除外）在职职工总数的1.7%。与此同时，为弥补《残疾人保障法》在实施中出现的用人单位积极性不高等问题，北京市还进一步规定，“安排残疾人就业达不到规定比例的单位，应当按照差额人数向残疾人劳动就业服务机构缴纳残疾人就业保障金（简称‘残保金’）”。北京市出台的地方政策表明我国残疾人按比例就业制度开始初步定型。2007年国务院出台的《残疾人就业条例》在第8条将用人单位安排残疾人就业的比例定为不得低于本单位在职职工总数的1.5%，即公共部门和私营部门均为“一刀切”的不低于1.5%。至此，我国残疾人按比例就业制度中的残保金被正式纳入法制化轨道。

党的十八大以来，国家更加高度重视残疾人就业保障工作。《残疾人就业保障金征收使用管理办法》（简称《残保金办法》）、《关于完善残疾人就业保障金制度更好促进残疾人就业的总体方案》、《机关、事业单位、国有企业带头安排残疾人就业办法》以及《促进残疾人就业三年行动方案（2022—2024年）》等一系列规范性文件的先后发布，督促公共部门、私营企业履行安置残疾人按比例就业的责任，并逐步建设就业保障金制度和残疾人就业信息全国联网系统，为新时代更好促进残疾人按比例就业勾勒了清晰路径。2021年国务院印发《“十四五”残疾人保障和发展规划》，开展残疾人就业促进专项行动，进一步明确了残疾人按比例就业政策发展的重点任务。2023年3月26日出台的《关于延续实施残疾人就业保障金优惠政策的公告》则持续释放了减轻企业缴纳残保金责任的信号。

1.2 我国残疾人按比例就业制度的问题检视

一般而言，如果没有按比例就业制度，雇主不太可能给残疾人一个展示其工作能力的机会，特别是在经济下行时期。按比例就业制度看到了残疾人所面对的结构性不平等问题，看似中立、非歧视性的法律制度背后，反映出的是社会总体对残疾人结构性的排斥。残疾人与非残疾人身体机能的差异导致了残疾人在劳动力市场中不可避免地受到不平等待遇，如果这种不平等持续下去，将会给残疾人带来收入、生活、自我发展、社会认知等方面的差距，从而造成社会群体的分裂，加大社会融合的难度［2］。按比例就业制度通过分散安排残疾人就业，不仅可以在结果上确保残疾人的平等就业权，也能极大推动残疾人的社会融入。

然而，残疾人按比例就业制度在我国的实施效果并不理想。《中华人民共和国2022年国民经济和社会发展统计公报》显示，2022年全国就业人员73351万人，其中城镇就业人员45931万人［3］，假设所有城镇单位均按照1.5%的比例计算，则理论上可以安排688万残疾人就业。2022年，城镇新增就业人数达到1206万人，按1.5%的比例计算，按比例安排残疾人就业的新增人数理论上应达到18万人。实际上，根据中国残疾人联合会发布的《残疾人事业发展统计公报》来看，2018—2022年全国按比例安排就业的残疾人分别为81.3万人、74.9万人、78.4万人、81.8万人、86.7万人［4-8］，虽然安排就业的残疾人占持证残疾人人数比例分别为8.6%、8.8%、9.1%、9.3%、9.6%，总体上逐年增加，但增加幅度较小且远远没有达到预期的比例。可见，我国残疾人按比例就业制度实施30余年来已积累了大量问题，其在促进残疾人就业的问题上效果不彰，就业促进成效难以获得实质突破。具体而言，我国残疾人按比例就业制度主要存在以下几个方面的问题。

1.2.1 我国残疾人按比例就业制度总体较为简单粗糙且法密度低

我国《残疾人保障法》仅在第四章劳动就业中有两个条文对残疾人按比例就业制度作出了简单规定，即第33条，国家实现按比例安排残疾人就业制度，具体办法则交由国务院规定；第36条，国家对安排残疾人就业达到或超过规定比例的用人单位给予扶持，但具体怎么扶持却没有规定。我国虽然有专门的《残疾人就业条例》，但该条例属于国务院出台的行政规章，法律位阶较低，且考察其关于残疾人按比例就业的细部规定，亦较为原则模糊，不仅实操性较差，也难以凝聚促进残疾人就业的社会共识。

1.2.2 社会对残疾人的认知以医疗模式为主

长期以来，我国社会对残疾人的认识仍主要停留在个体损伤的医学模式上，这种相对滞后的认知观念就像一堵无形的墙，将残疾人隔离在社会之外，使得社会长期对残疾人存在着“标签化”“污名化”的社会歧视，残疾人被认为工作能力低下，无法凭借自身的优势在一般劳动力市场上进行自由竞争。正是在这个意义上，有学者认为按比例就业制度在我国的实践运行中多呈现“庇护性就业模式”［9］，即将残疾人视为有别于正常人的弱势群体，过于强调残疾人的弱势和就业保护。

1.2.3 雇主注重在形式上通过雇佣轻度残疾人来完成雇佣比例

按比例就业制度倾向于关注那些残疾程度较轻的残疾人，他们可以相对容易地适应“正常”的工作，快速进入以效率为导向的竞争性劳动力市场。然而，由于有些雇主不愿花费额外的成本进行无障碍环境的改造，使重度残疾人参与就业的难度增加，对他们而言主流的就业似乎并不是一个直接的选择。虽然我国2015年出台的《残疾人就业保障金征收使用管理办法》第7条第2款规定，“用人单位安排1名持有《中华人民共和国残疾人证》（1至2级）或《中华人民共和国残疾军人证》（1至3级）的人员就业的，按照安排2名残疾人就业计算。”这一规定虽然开始体现立法注重残疾人个体的差异性，但将1名重度残疾人折算为2名残疾人的做法仍然只具有形式意义，它在实践中容易导致用人单位只注重拥有形式上的重度残疾证，即“重度残疾证挂靠”，以达到规定的比例①。

1.2.4 公共部门没有起到应有的表率作用

如果公共部门能够致力于实现促进残疾人就业的目标，则可以为私营部门树立良好的榜样。应当说，残疾人按比例就业制度的落实需要明确国家和社会各自层面的职责和任务。国家虽然理应负有促进残疾人就业的首要和兜底责任，但这样的责任不可能由抽象的国家来承担，而是由体现国家意志和公共利益的公共部门来承担。公共部门吸纳残疾人就业有助于提升政策的公信力，因此，我国残疾人保障法律规范应当强化公共部门的责任。然而，以广东省为例，2010—2019年间，虽然残疾人按比例就业人数和公共部门招录残疾人按比例就业人数在逐年增加，但公共部门按比例就业人数增长速度却远低于整体按比例就业人数的增长速度，且公共部门残疾人按比例就业人数的占比逐年下降［10］。

1.2.5 残保金存在一定的“挤出效应”

残保金作为一种带有惩罚性的激励手段，在实际执行中却往往演变成了按比例收钱，为那些不愿意雇佣残疾人的雇主提供了一条拒绝雇佣残疾人的合法途径［11］。理论上，只有当收不上残保金时，才能证明残疾人按比例就业制度是成功的，因为所有的雇主都完成了雇佣残疾人的义务。然而，近年来我国用人单位缴纳残保金的规模逐年攀升［2］，表明我国越来越多的企事业单位宁愿选择以缴纳残保金代替承担按比例安置残疾人的责任，从而加剧了“残保金”这一按比例就业政策的强制条款在就业市场上对残疾人的“挤出效应”。

2 残疾人按比例就业制度的国际比较观察

作为舶来品，我国残疾人按比例就业制度起步晚，尚有诸多不成熟之处。为此，可以考察域外国家的相关经验，这些经验不仅可以照亮我国的不足之处，也可以突出相关制度中的常见问题以及为解决这些问题的替代方法提供参考，从而对我国制定和修改相关法律规范提供帮助。本文尝试从受益对象、义务主体、雇佣比例等各项细部规则来比较观察国际上残疾人按比例就业制度的实践经验。

2.1 受益对象

2.1.1 关于残疾的定义

按比例就业制度的目的是最大限度地促进残疾人就业，其受益对象自然应当是残疾人。然而，谁是残疾人？抑或如何定义残疾？对这一问题的回答构成了按比例就业制度最重要同时也是最基本的要素。2006年联合国大会通过的《残疾人权利公约》，其第1条第2句明确规定，“残疾人包括肢体、精神、智力或感官有长期损伤的人，这些损伤与各种障碍相互作用，可能阻碍残疾人在与他人平等的基础上充分和切实地参与社会”。在定义谁是残疾人时，一个更具体的问题是，残疾的判断是否要与工作能力挂钩？在波兰，法律规定残疾的严重程度需要依据工作能力丧失的程度来判断。在匈牙利，按比例就业制度下的残疾人是指由于健康状况恶化导致工作能力改变而不适合在原工作中充分发挥价值的人，且其残疾程度超过40%［12］。然而，将残疾的定义与工作能力挂钩的做法，可能会导致按比例就业制度覆盖范围有限，因为它不仅假设残疾程度严重的人无法在正常环境中工作，而且还排除了没有工作经验的人。在奥地利、德国等国家的立法中，残疾的定义则与工作能力无关。例如，根据奥地利的立法，残疾被定义为基于心理或生理异常状况的损害，持续时间超过6个月或预计将超过6个月［13］。

2.1.2 大部分国家要求残疾人进行登记并领取证件后才符合按比例就业制度中的残疾人身份

例如，日本按比例就业制度的适用对象包括身体、智力和精神残疾者，但其最终判断方式均是以领取残疾手册或证件为准，呈现“证件中心主义”的特色［1］。应当说，以证件为判断准则，虽然能表明残疾人的损伤程度并不是临时性的，且具有对象明确、判断客观、能确保法律适用的公正及一致性等特点，但有过度强调医疗模式而忽视人权模式的嫌疑。加之，现实社会中，不少残疾人为了躲避污名所带来的负面标签，宁可抛弃身为残疾人所能争取的福利或权利而不去申请残疾身份证明，成为社会中的隐藏性残疾人，从而无法获得应有的就业协助。

2.2 义务主体

2.2.1 大部分国家的按比例就业制度同时覆盖了公共和私营部门

据统计，在所有实施按比例就业制度的国家，有70%的国家规定雇佣残疾人的义务同时适用于公共和私营部门，只有6%的国家规定雇佣残疾人的义务仅适用于私营部门，剩下的24%的国家则规定雇佣残疾人的义务仅适用于公共部门［1］。

2.2.2 员工人数少于一定数量的雇主可以获得豁免

设置一定的比例，实际上就意味着会排除一定规模的雇主。因此，只有超过一定员工数量的雇主才会受到法律的拘束。然而，员工人数的计算可能取决于兼职员工、劳务派遣工、全职员工以及学徒等人员的数量。在日本，员工人数的计算并不依据劳动合同形式来判断，而是依据是否存在事实上的雇佣期间来实质判断。换言之，无论是未订有雇佣期间之员工、虽订有雇佣期间、但该雇佣期间反复更新的员工，或劳动合同每日更新的日薪员工，均应当计算在内［14］。

2.2.3 某些特殊职业的员工在计算员工人数时可以排除在外

某些职业对于残疾人来说可能太危险，例如飞行员、消防员或救护员等，如此在计算雇主员工人数时可以将这些人员排除在外。在贾马尔诉美国卫生部部长（Jamal v Secretary，Department of Health）一案中，法院认为一个盲人不能成为飞行员，因为如果残疾人在某一行业中在履行职责时有“不可逾越的障碍”，那么雇主可以不雇佣该残疾人［15］。

2.3 雇佣比例

2.3.1 法定雇佣比例

雇主应当承担多少雇佣残疾人的义务，各国的设计差异较大。具体的雇佣比例一般在1%~10%之间，其中20%的国家将雇佣比例设定在1%~2%之间，62%的国家设定在2%~5%之间。归纳而言，雇佣比例在各国立法上共有两种模式：1）单一雇佣比例，如德国1974年出台的《重度残疾人法》（Severely Disabled Persons Act）规定所有拥有20人及20人以上员工数的雇主都应当雇佣5%的重度残疾人；法国1987年出台的《残疾人职业融合法》（Acton Vocational Integration of Disabled People）规定所有员工在20人及20人以上的雇主，无论是私营部门还是公共部门，必须雇佣6%的残疾人。2）灵活雇佣比例，即雇佣比例在公共或私营部门之间或在拥有不同规模劳动力的公司之间有所不同。日本2021年4月开始，私营部门的雇佣比例为2.3%，都道府县教育委员会以外的公共部门为2.6%。在巴西，如果员工人数在100人以上，雇主所要承担的雇佣比例为2%~5%；如果员工人数在100~200人，比例为2%；如果员工人数为201~500人，比例为3%；如果员工人数为501~1000人，比例为4%；如果员工超过1000人，比例为5%［1］。此外，值得一提的是，考虑到残疾人数量和就业情况的变化，需要对雇佣比例进行调整，但是如果雇佣比例的频繁变动的话会导致雇主预期不稳定，对此日本的做法是每5年会对雇佣比例进行重新评估和调整［16］。

2.3.2 实际雇佣比例

实际雇佣比例是雇主实际雇佣的残疾人与整体员工人数之比。如果实际雇佣比例低于法定雇佣比例，则表明雇主违反了法定义务。由于实际雇佣比例的计算需要考虑重度残疾人和部分工时员工，因而较为复杂，需要予以特别说明。原则上，在计算残疾员工时，应当依据实际雇佣情况来定，即每雇佣1个残疾员工，计算为1人。但存在一些例外情况，依据日本《残疾人雇佣促进法》（Acton Employment Promotion of Persons with Disabilities）第43条第3项之规定，实际雇佣比例之计算仅纳入每周工作时间30小时以上的劳动者，如果雇主所雇佣的残疾人属于短时劳动者（每周工作时间为20~30小时），则每雇佣1人，以0.5人计算，此即为“折半计算”，如果残疾劳动者每周工作时间少于20小时则不予以计算。如果雇主雇佣重度残疾人，则每雇佣1人，以2人计算，此即“双重计算”，同时如果重度残疾人属于短时劳工，则每雇佣1人，以1人计算［14］。这一做法的主要考量因素是重度残疾人的就业及持续受雇，较一般残疾人困难。在奥地利，如果雇主雇佣盲人、主要依靠轮椅的人、19岁以下或55岁以上的残疾人，可以算作2人，如此可以激励雇主雇佣刚步入社会和年老的残疾人。在捷克，雇佣1个重度残疾人可以算作3人［1］。

2.4 制裁、激励和成效

2.4.1 制裁措施

没有达到法定雇佣比例的雇主将会面临罚款制裁，这些罚款在我国通常被称为残保金。残保金为按比例就业制度的重要一环，其不仅可以强化残疾人就业促进的目的，更能使按比例就业制度具有独立的财源。雇主雇佣残疾人后，往往需要改善职场环境和设施，或进行特殊的雇佣管理，从而产生额外的经济支出。因此设置残保金这一制裁措施可以促使雇佣残疾人的雇主与没有雇佣残疾人的雇主之间达到经济负担平衡的目的，同时鼓励并协助雇主雇佣残疾人。考虑到中小企业的经济负担能力较低，日本规定雇佣人数低于101人的企业可以不用缴纳残保金。在日本，每年雇主应缴纳残保金的额度为，以该雇主各月份之法定雇佣残疾人数减去实际雇佣残疾人数，再以1人5万日元计算［14］。在德国，雇员人数为20及20人以上的雇主必须雇佣5%的重度残疾人，如果雇主雇佣残疾人的比例在3%~5%之间，则需要每人每月支付105欧元的残保金，如果比例在2%~3%之间，则需支付180欧元，如果不足2%，则支付260欧元。在奥地利，如果雇主没有达到法定雇佣残疾人的比例，则每月会被要求支付238欧元的保障金［1］。

2.4.2 激励措施

征缴的残保金通常用于两个方面：一方面，奖励履行雇佣残疾人义务的雇主，以为其提供经济补偿性支持；另一方面，资助残疾人的职业培训或其他与就业相关的行为。在日本，如果雇主雇用了一定数量的残疾人，他们将有资格获得奖励，即每雇佣1名残疾员工每月可以获得1000日元的奖励。此外，日本政府会为雇主提供补助金，以支付雇主在雇佣残疾人以及留住残疾员工时所产生的额外费用，例如为雇主改善工作环境、开展残疾人技能培训提供补助。如果雇主雇佣重度残疾人，日本政府还会为雇主提供税收优惠和贷款等［14］。在法国，征收的费用会直接或间接支付给连续雇佣残疾人超过12个月的雇主，与此同时为雇佣残疾人而采取的措施，包括购买设备和专门培训等，可以通过公共资金最高获得80%的费用补偿。一些国家，在公共采购和招标过程中，会优先考虑履行法定雇佣比例义务的雇主，例如在智利，员工中有一定比例的人数为残疾人的企业在政府合同投标过程中会获得额外的加分；在秘鲁，根据2008年颁布的《公开招标法》（the Public Tenders Act），如果两家企业的公开招标排名相等，则会优先考虑雇佣残疾人的企业［1］。为确保制度的实效性，日本《残疾人雇佣促进法》规定，经常雇佣劳工45人以上的雇主，每年6月之前应当向厚生劳动大臣报告其残疾人雇佣情况。对于实际雇佣比例明显较低的雇主，厚生劳动大臣会要求其做成2年的残疾人雇佣计划［14］。对于雇佣状况迟迟没有改善的雇主，厚生劳动大臣会对其进行特别指导，如果无正当理由仍没有完成法定雇佣比例，则可以向社会公开。

2.4.3 实施成效

2012年英国20~64岁的残疾人的就业率为46%，而法国为54%；英国残疾人和非残疾人之间的就业率差距为34%，而法国为19%，欧盟劳工委员会这一调查表明，残疾人在法国就业的可能性高于英国，一个重要的原因是法国采取了强制性的按比例就业制度［17］。在按比例就业制度的帮助下，2015年法国残疾人在私营部门的实际雇佣比例为3.8%，比2014年增长了0.2%；德国残疾人在私营部门的实际雇佣比例从2003年的4.0%提高到2009年的4.5%，同时重度残疾人的就业率从2005年的36%提高到了2013年的46%［1］。在日本，私营部门实际雇佣比率逐年上升，从2001年的1.09%逐渐到2016年的1.92%，与此同时残疾人按比例就业人数也在逐年增加，身体残疾者从2001年的22.2万人增加到2016年的32.8万人，智力障碍者从2001年的3.1万人增加到2016年的10.5万人，精神残疾者从2001年的0人增加到2016年的4.2万人。最近的数据表明，2020年日本实际雇佣比率达到2.15%，为历史以来之巅峰。此外，私营部门完成法定雇佣义务之比例，2017年首次突破50%，虽然2018年又降低至45.9%，但2020年又回升至48.6%［18］。从这些数据来看，由于立法的精细化设计，域外国家的按比例就业制度初步保障了残疾人的就业机会，并在一定程度上逐渐增加了残疾人的就业率，尤其是患有重度障碍的残疾人的就业率。

3 我国残疾人按比例就业制度的优化路径

各国的残疾人按比例就业制度各有特色，并没有单一的模式，每个国家都根据本国的社会经济发展状况寻找适合自己国情的最佳制度设计。然而，尽管存在差异，但总体趋势是明确的：在整个工业化世界，残疾人就业政策正越来越多地从照顾转向促进工作，从隔离主义转向融合理念，从福利转向赋权。为更好地保障残疾人的平等就业机会，我国可以在适当参酌域外国家经验的基础上，建构起更加精细化、系统化的残疾人按比例就业制度。

3.1 由粗放式转向精细化立法，提升立法的操作性和共识性

虽然国家通过立法要求雇主在社会连带责任理念下安排残疾人就业，可以给予残疾人更多的就业机会，但是这种强制性的做法，可能容易招致雇主的反感和排斥。为了更好地激励雇主长期雇佣残疾人，域外国家的按比例就业制度往往被设计为一个复杂细致且有诸多配套措施的法律体系。从域外的经验来看，大多数发达国家不仅对残疾人就业有专门的法律规定，如日本的《残疾人雇佣促进法》、德国的《重度残疾人法》、法国的《残疾人职业融合法》等，而且相关法律规定较为精细化，能够更好地凝聚社会共识的同时还能有效指导实践。例如日本《残疾人雇佣促进法》对雇佣比例、雇佣人数计算方法、豁免情况以及残保金的征缴与使用均有详细而明确的规定，德国《重度残疾人法》就对重度残疾人按比例就业作出了专门的规定。为此，我国应当在近阶段尽快对《残疾人就业条例》中残疾人按比例就业制度的受益对象、义务主体、雇佣比例以及制裁和激励措施等具体规则进行细化，以增强立法的操作性；在长期阶段，应当出台专门的残疾人相关的就业促进法，以从更高层次的立法凝聚社会共识。

3.2 确保残疾人的权利主体地位，消除社会对残疾人的刻板印象

在医疗模式下，身体、智力和精神上的缺陷是个人的不幸或悲惨遭遇，因此残疾人需要得到治疗、康复、修复、教育、改变和训练，以使其尽可能变得“正常”；相反，人权模式则将残疾视为社会歧视和障碍设置的结构，为确保残疾人实质性享有人权，应当排除外在社会情境与制度障碍，而非要求残疾者从医学上自己改变自己，以符合社会对所谓“正常人”的期待与想象。过去数十年来，域外残疾人权利运动在对残疾人的人权和基本自由的认识方面已经取得了重要进步，主要体现在将人们对残疾人的认识从医学模式转向了人权模式。它将焦点从个体转移到了环境上，并关注残疾人在日常生活中面临的社会障碍。人权模式对残疾人的看法意味着将残疾人视为主体而不是客体，它从将残疾人视为问题而转向将残疾人视为权利持有者。实际上，实现残疾人充分享有人权一直是中国共产党的奋斗目标。残疾人的权利保障没有最好，只有更好。习近平总书记强调，“各级党委和政府要高度重视残疾人事业，把推进残疾人事业当作分内的责任，各项建设事业都要把残疾人事业纳入其中，不断健全残疾人权益保障制度”。［19］

为此，我国按比例就业制度的实施应当在人权模式理念下推进，通过立法更多地实质性赋予残疾人权利主体地位，消除社会上存在的对残疾人工作能力低下的刻板印象，以帮助残疾人和企业在平等互助的关系中建立稳定持续的劳动关系。残疾人按比例就业制度已实施30余年，我国对于残疾人的就业支持，应当开始迈向下一个阶段，即将按比例就业制度与反就业歧视制度紧密结合，精细化地朝向改善残疾人就业稳定度、薪资福利以及扩展职业生涯方向发展。唯有如此，才能冲淡按比例就业的强制性色彩，进而在企业与残疾人之间形成一种互相合作和信任的平等关系，才能真正保障残疾人实质性参与到竞争性劳动力市场中。

3.3 关注残疾人的个体差异，促进重度残疾人融合就业

按比例就业制度之所以引人注目，是因为其为残疾人就业提供了助力，从而为减轻残疾人就业歧视发挥了重要的作用。然而，这一制度的强制整合作用似乎已越来越失效，因为它以一种有可能最终破坏残疾人个性和差异的方式推广了一种全面的就业政策。这种强制整合主义，难以真正消除我国社会对残疾人的污名和歧视，其虽然能推动人们对残疾人的了解，但仅限于那些足够接近“正常”并能够在相对较少的支持下独立、充分完成一份工作的轻度残疾人。从域外国家的经验来看，发达国家大多对重度残疾人的就业促进特别重视，这类群体社会融入的实现更能消除公众对残疾人的刻板印象。我国可以参酌域外国家的经验，探索更适合残疾人差异性特点的就业支持体系，通过法律规范直面、拥抱差异化的现实而不是选择忽视，从而为残疾人、尤其是重度残疾人自我能力的培养和实质性的社会融合创造空间。这就要求，我国按比例就业制度还需要在立法上体现对重度残疾人进入工作场所后是否真正拥有稳定的工作，是否真正达到了融合就业，如获得工作机会、工作融合（就业质量于工作场所人际关系）、社会融合（与非残障者的交往和参与社会生活）［20］。具体而言，可以对雇佣重度残疾人且确实作出实质融合努力的雇主，给予更多的资金支持和税收减免，并在政府采购和招投标等行政行为过程中给予倾向性关照。此外，需要强调的是，我国按比例就业制度中的残疾人认定所坚持的乃是“证件中心主义”［21］。以“证件中心主义”为标准不仅忽视了残疾人自身的劣势和个体性差异，更削弱了我国《残疾人保障法》和《残疾人就业条例》实现残疾人融合和赋权的目标。为此，可以尝试设计“职业障碍认定”措施，按比例就业制度之适用对象仍然以坚持证件中心为主，但可以例外允许依据残疾人的请求，由专门机构个别评估和判断残疾人的职业和社会障碍程度，以认定其是否可以成为按比例就业制度的适用对象。

3.4 强化公共部门的责任，细化雇佣比例的计算规则

为更好地发挥公共部门的带头作用，可以通过立法明确规定公共部门比一般的私营企业适用更高的雇佣比例，同时要求各级国家机关每年制定并公布其残疾人就业和职业发展计划和执行情况，从而既可以让社会对其进行有效地监督，也可以激励其他单位效仿［22］。需要注意的是，对于公共部门而言，由于残保金的征缴主体多为同级政府的税务部门，不少政府机关和事业单位拒绝缴纳［2］，为此可以规定对于党政机关等公共部门而言，原则上不得使用缴纳残保金这样的替代方式来履行安置义务，以此落实公共部门安排残疾人就业的责任。此外，从域外经验来看，在强化公共部门责任的同时，还应破除雇佣比例对各类用人单位“一刀切”的现象，细化雇佣比例的计算规则。统一的雇佣比率使得社会经济效率低下，导致资源和社会福利的损失，因为不同的企业由于其业务、设施或其他因素的性质而在雇佣残疾人方面有不同的能力，由此会产生不同的成本差异。采取一刀切的雇佣比例，虽然在计算上较为简易，但是由于不同行业、不同职业、不同残疾程度以及不同就业期限时长，其适合残疾人从事之程度或残疾人受雇佣之机会不同。循此逻辑，灵活的雇佣比例对于不同行业、不同职业和不同残疾程度的残疾人更为公平。为此，法律规范可以根据企业大小、所处行业和工作性质决定残疾人雇佣比例。虽然国际上在这方面积累了不少可供我国参考的经验，但是这些例外规定，在国外仍有诸多检讨的空间，其妥当性值得斟酌。在顾及个别不同行业的特殊性方面，荷兰的做法较为值得我国借鉴，其通过立法对不同行业设置了3%~7%不等的比例，不同行业具体的比例通常由雇主协会在3%~7%的比例范围内协商确定，当雇主协会协商确定的比例标准并不令人满意时，政府则可以提出强制性的比例标准［23］。

3.5 推动残保金的弹性化征收与使用

如何有效推动残保金的弹性化征收与使用，是增强我国残疾人按比例就业制度的执行力和实施效果的关键。从征收方面来看，为防止雇主选择宁愿缴纳残保金也不愿雇佣残疾人的情况，一方面可以参照德国的规定设置累进罚则，如果雇主的实际雇佣比例较低，那么可以加重处罚，相反如果实际雇佣比例较高，则可以适用较低档的处罚规则；另一方面，日本的经验也值得参考借鉴，通过人社部门对没有达到雇佣比率的雇主进行特别指导，必要时将其向社会公布，以向雇主施加更多的压力。在这个基础上，需要注意的是，由于我国目前残疾人按比例就业制度中并未规定有排除适用固定雇佣比例的规则，对个别特殊行业而言，当存在客观上无法雇佣足够数额的领取职业资格的残疾人时，其事实上不可能完成相应的比例要求，如果仍要求该行业的雇主足额缴纳残保金，则会给该行业的雇主造成过度负担。因此，在弹性化征收残保金的基础上，还可以为无法完成雇佣比例的雇主设置免缴或减缴残保金的豁免条款，允许雇主对无法完成雇佣比例的事实提供证明。从支出方面来看，域外经验表明，残保金的多样化使用方式更有利于残疾人就业支持事业的发展。例如，日本残保金的支付项目包括，调整金、报奖金和助成金。调整金是针对雇佣残疾人数量超过法定雇佣比例的雇主所给付之费用；报奖金是针对小微企业以及其他排除适用按比例就业制度的雇主而提供的给付，如果其雇用了一定数量的残疾人，则可以领取报奖金；助成金则为鼓励并协助雇主进行改善残疾人雇佣环境及相关设备所支付之费用。为此，我国可以在对残保金进行严格监管的基础上，扩大残保金的适用范围与覆盖面，以使之与更多的激励和支持措施相匹配，从而更好地鼓励雇主雇佣并留住残疾人。