国际人权机制的生成逻辑
作者：毛俊响，中南大学人权研究中心执行主任、教授，博士生导师，法学博士。
内容提要：国际人权机制的产生和发展有其历史、现实、理论与路径逻辑。二战期间人权话语构建、综合和平观的形成与冷战后人权全球化，共同构成国际人权机制的历史逻辑。人权普遍化运动是国际人权机制的现实驱动，促进道德和捍卫主权贯穿人权普遍化的始终。人权机制普遍化和尊重国家主权两种力量的博弈，形成了国际人权机制“强政治性与弱法律性并存”的二元模式。自然法和自然权利学说不仅给国际法思想和实践带来巨大影响，也给国际人权机制的制度设计留下了深刻的烙印。国际人权机制的发展呈现功能主义的制度外溢扩散路径，但缺乏权威机构居中协调，由此形成双轨并行、自足发展与职能趋同等特征，并引发机制膨胀、无序与碎片化等问题。基于此，全球人权治理体系改革应该凝聚国际社会共识，坚持功能区分原则，有效平衡政治逻辑与法律逻辑。
关键词：国际机制；人权普遍化；自然权利；功能主义
一、问题提出与研究综述
“推动形成更加公正、合理、包容的全球人权治理”，是中国参与全球治理体系改革和建设的重要内容。二战后７０多年来所形成的国际人权机制，即以《联合国宪章》为基础的人权机制和以条约为基础的人权机制，是全球人权治理的重要基础，其生成逻辑影响着全球人权治理的运行逻辑。
国际人权机制建基于二战以来的有组织无权威的国际社会，受到人权观念、时代特征、国际政治等多重因素的深刻影响，有其自身独特的生成逻辑。目前，国内外学者对国际人权机制产生与发展的影响因素进行了分析，为本文提供了较为丰富的研究借鉴。
首先，国内学者较多关注国际人权机制产生和发展的历史背景与推动力量。有学者认为国际人权机制是二战后人类社会追求和平、正义的产物，还有学者认为是源于人权本身的普世价值属性。有学者认为国际人权机制的产生与发展得益于联合国的推动，也有学者认为国际人权机制的改革与演进是成员国政治意愿与诉求的反映。
其次，国外学者从历史背景、观念建构、规范特性等方面分析国际人权机制的产生与发展。一些学者探讨了国际人权机制建立的历史背景，认为“主要是受到战争造成的破坏的驱使”，或认为是“本着阻止此类暴行再次发生的精神”而做出的一种机制性的反应。更多学者则分析国际人权机制建立的深层次原因。一是国际关系视角的分析。例如，有学者从权力、理性选择的自利原理、规则合法性或政治身份、社群主义等方面解释国家建立并服从国际规则的原因。具体到建立国际人权机制，有学者将之归因于诸多理由，如国家偏好、意识形态、功能需求的趋同，国家的政治和宣传的目的，“民主锁定假定说”，国际人权机制多重功能性，等等。二是国际法视角的分析。例如，有学者认为某些国际人权机制的建立是基于国际人权条约“互惠不足”的特征而采取的必要举措，使得国际组织开始“从制定和通过新的具有法律约束力的人权条约转向侧重于加强对各国已经承担的义务的遵守的手段”，还有学者认为国际社会建立各种机构和机制旨在落实人权规范并呼吁各国对侵犯人权行为负责。
总体而言，国内外学者较为集中地研究了国际人权机制产生的历史背景以及若干影响因素，但对国际人权机制发展的动力机制、理论借鉴和路径选择缺乏深入分析。而上述问题涉及国际人权机制的历史、现实、理论与路径逻辑，深刻影响着国际人权机制的发展方向与内在机理，是推进全球人权治理体系改革的主要切入点。因此，本文研究有两个方面的意义：第一，多角度揭示国际人权机制的生成逻辑及其对国际人权机制建设的影响，有助于洞察全球人权治理的社会基础与结构特征，使人们在一个更加宏大而深刻的视角下思考全球人权治理体系改革问题。第二，对中国而言，推动构建更加公正、合理、包容的全球人权治理体系，前提是深刻把握国际人权机制的生成逻辑及其对国际人权机制建设的影响，并以此将“公正、合理、包容”原则具体化。唯有如此，才能就推进全球人权治理体系改革提出切中病理的立场与方案。
二、历史逻辑：国际共有观念的形成
（一）建立国际人权机制的不同理论解释
第一，以国家利益来界定人权。现实主义理论的核心假定是：国际政治的本质是无政府状态下的国家争夺权力的斗争，国家是根据国家利益进行决策的理性行为体。在现实主义者看来，
人权并不是国家政策制定的决定性因素。国家为了生存和繁荣，必须将国家利益置于优先地位。如果人权与更大的利益相冲突，国家在必要时会牺牲人权。人权很多时候被认为是第二位的，或者说是国家的虚幻的利益。将国家利益置于人权之上，是国家政策选择的必需。国家或许在外交政策中考虑人权因素，但其前提是成本不高或有利于国家利益。是否支持建立以及建立什么样的国际人权机制，都必须从本国立场加以考虑。国际人权机制不能对本国对外行事的权力施加束缚，不能施加国家同意之外的强制性义务。
第二，以与人权相符的方式来界定国家利益。自由主义理论认为，人权是政府合法性的基础，是国家政策制定的决定因素之一，限定了国家对内和对外的政策选择。这并不是因为国家遵守国际人权规则而不重视国家利益，而是因为国家以与人权标准相符的方式来界定国家利益。人权提供国际合作的观念基础。一旦国家的政策具有互惠性，就使得国际保护人权成为可能。新自由主义理论代表人物罗伯特基欧汉认为，相互依赖是全球化的核心特征和必然结果，国际机制不仅是各国在复合相互依赖下的自然选择，还能够通过增进合作促进国家利益。由于保护人权能够使得国家从中获益，因此，建立国际机制来促进人权保护，也被认为是增进国家利益的重要方式。
第三，身份与观念确定国家行为与利益。建构主义认为，国家在彼此的互动过程中，通过复杂的社会学习，形成新的集体认同，这时，国际体系就发生了改变。不同的体系文化确定了国家不同的角色身份，不同的身份确定了不同的国家利益。当然，这里所谓的“文化”专指国家对于它们共同组成的国际体系的共同理解，或者说是共同拥有的国际规范、国际制度和国际规则。建构主义认为，观念界定利益，并决定实现这些利益的社会行为的范围。人权是过去一个世纪以来逐步增强全球合法性的观念之一。国家尊重人权是因为他们认为这是正确的事情，而非因为他们能从保障人权中获益。过去被认为是一种正常行为，现在被认为是不可思议的了，如杀害俘虏、在战争中奴役平民等。不是各国没有权力为所欲为，而是这种行为为现代文明观念所不许。人权是国家行为、外交政策的社会准则。
（二）国际共有观念的产物
我们认为，二战后国际社会形成的尊重和保障人权的共有观念是建立国际人权机制的基础，国际人权机制是二战后国际社会形成的共有观念的产物。
第一，二战期间的人权话语构建。第二次世界大战在某种意义上讲也是话语与意识形态之争。罗斯福提出的“四大自由”，丘吉尔有关二战为“在磐石上确立个人权利”的战争的描述，以及１９４２年美英苏中等反法西斯力量签署的《联合国家宣言》有关“捍卫生命、自由、独立和宗教自由，并在自己和他人的土地上维护人权和正义”的宣示，与法西斯势力的种族灭绝与大屠杀、殖民占领与掠夺形成鲜明对比。反法西斯战争最终被建构为“一场前所未有的为维护人权而战的战争”。反法西斯力量坚持维护和平、尊重人权和人性尊严的价值理念，在区分正义与非正义、和平与侵略、尊重人权与践踏人权的过程中，将法西斯势力标签化，并在与法西斯势力斗争中塑造共同体身份。当时国际社会各种政治力量的组合，很大程度上与这种观念选择和身份认同有关。所以，从某种角度来讲，二战过程中反法西斯力量形成的和平、自由、人权等国际体系文化，塑造了反法西斯力量与法西斯力量之间的国际关系结构。一旦这种社会结构被确定，就确定了各国利益之所在、政策基点之所依。这种集体身份认同，导致尊重和保障人权在战后国际机制安排中具有不可逆转的前进惯性，形成压倒国际关系现实主义的观念力量。以《联合国宪章》《世界人权宣言》和联合国人权公约为基础的联合国人权监督机制开始建立。
第二，积极和平观的直接推动。人类社会在遭遇两次世界大战后逐步形成的国际和平主义思潮是推动人权成为国际共有观念的直接动力。在战争是对人权的严重侵犯的这一认识基础上，国际社会进一步认识到，尊重和保障人权与维护和平密切相关，人权应该成为战后国际和平的基础与国际社会的共同价值目标。如果一国政府不能有效尊重和保护本国国民的人权，那就不能期望这个政府以和平的方式对待其他国家的人民。因此，和平不仅仅意味着消除暴力或武力，而且还包含着尊重和保护人权。于此，二战后开始形成了人权与和平关系的积极和平观：首先，尊重人权是维护国际和平与安全的基础。《联合国宪章》将国际和平与安全、尊重人权并列为联合国的宗旨，即是这一观念的体现。《世界人权宣言》在开篇即宣告“对人类家庭所有成员的固有尊严及其平等的和不移的权利的承认，乃是世界自由、正义与和平的基础”，联合国核心人权公约也都将这句话写入序言之中。其次，侵犯人权是引发战争的主要原因。当时人们认为，倘若有效的国际机制能够被用于识别和制裁纳粹德国侵犯人权的行为，战争也许能够得以避免。由此，《世界人权宣言》序言强调，“对人权的无视和侮蔑已发展为野蛮暴行，这些暴行玷污了人类的良心”。２０世纪６０、７０年代以来，联合国安理会多次将严重和系统性侵犯人权的行为判定为对国际和平与安全的威胁，即是与该观念一脉相承。再次，联合国将安全、发展与人权列为三大支柱。２０世纪末开启的联合国人权主流化运动也逐渐形成一整套实施机制，要求将人权纳入包括安全与发展在内的联合国议题的决策和讨论。
第三，冷战后人权全球化趋势。冷战期间，人权受到安全议题的压制，东西方对于人权观念的争议阻碍了人权全球化进程。１９７５年美苏两大阵营达成的《赫尔辛基协议》昭示着人权还是那个时代精神的一部分，尽管充满了伪善。以１９７７年美国总统卡特提出人权外交政策为标志，美国对国际人权运动的立场由消极转为积极。“随着冷战的终结，东西对峙失去了原有的重要性，取而代之，世界经济、人权、地球环境之类的问题成了人们主要关心的课题。”１９９３年世界人权大会通过的《维也纳宣言和行动纲领》在一定程度上弥合了冷战造成的东西方人权对峙，促进了国际社会在人权价值方面的共识。人权成为国际社会主流意识形态，与自由、民主、法治等一样成为基本价值观。冷战结束和经济全球化的渐进发展对于普遍主义观念的形成发挥了重要作用。一方面，冷战结束促进了国际法的全球化，进而也促进了人权运动的全球化；另一方面，社会生活的全球化导致人权的全球化。所以，路易斯亨金宣称：“人权是我们时代的观念，是已经得到普遍接受的唯一的政治与道德观念”。
三、现实逻辑：人权普遍化运动
杰克•唐纳利认为，“人权”这个术语表明了其性质和渊源，即他们只要是人就可以享有的权利，所有人都无疑应享有同样的人权。人权普遍化是人权作为一种道德和法律观念的内在要求。《世界人权宣言》是人权普遍化运动的历史性起点，它带来两个显著的动向：一是人权的普遍化，即促进人权观念得到自愿和普遍的接受；二是人权的国际化，即确认了国际政治体系已经接受人权为一个价值体系，并赋予其在联合国大会政治议程中的首要地位。人权普遍化运动是国际人权机制的现实驱动。
（一）人权普遍化的三个维度
第一，人权主体普遍化。人权主体普遍性最先是一个话语而非实践的观念。在早期人权发展史上，人的概念主要是有产的欧洲白人男性，而把一般妇女和非欧洲人排除在外。这种话语与实践的矛盾状态当时被认为具有逻辑自洽性。大沼保昭曾精辟地指出，当时人们所主张的人权的普遍性是建立在同质化基础上的普遍性，即将人权限定在男人、白人、有产者、基督徒等同质化的群体内，这反而造成一种普遍性的错觉。因此，瑞士学者胜雅律将１９４８年《世界人权宣言》视为人权主体普遍化的标志，并以该宣言的通过作为时间点，将人权史分为非普遍人权阶段和普遍人权阶段。
第二，人权标准普遍化。只有人权体系从局限于传统自由权到包括经济、社会权利，人权标准普遍化才有实质意义。在推动人权标准实质普遍化方面，社会主义国家扮演了关键性的角色。二战以来，人权标准普遍性的集大成者就是以《世界人权宣言》和联合国人权公约为核心的国际人权文件，《世界人权宣言》也被联合国大会称为“所有人民和所有国家努力实现的共同标准”。
第三，人权机制普遍化。人权普遍化的最终诉求就是推动人权标准在全球范围内的普遍落实。人权标准的普遍落实，主要依赖于两个方面的路径，一是以国际人权公约为载体的普遍性人权标准在各国国内的实施，包括立法、司法、行政措施以及其他社会措施；二是建立普遍性国际人权机制监督各国在其国内实施人权标准。
（二）人权机制普遍化的现实掣肘
第一，人权机制普遍化的文化抵制。人权机制普遍化旨在推动人权标准普遍化实施。但是，如同人权主体普遍性最初是一种观念构建而非实践形态一样，人权标准普遍性也是一种意识形态的构建。首先，人权标准普遍化最初是欧美人权标准的国际化。英国学者米尔恩认为，人权作为一种理想标准是由体现自由主义民主工业社会的价值和制度的确立所构成的。科斯塔斯•杜兹纳也认为，《世界人权宣言》的意识形态是西方国家的和自由主义的。当然，经济、社会权利被纳入联合国人权公约，也在某种程度上体现了社会主义国家关于人权的意识形态。其次，人权标准普遍化仍然面临理念与实践的悖论。无论是发达国家还是发展中国家都在批准或加入一项人权公约时对若干人权条款进行保留，可见强调特殊性并不局限于发展中国家。截至目前，并非每项联合国核心人权公约都得到普遍加入。这些都表明，国际社会对于某些权利类型和某些权利的具体内容都还存在争议。
人权标准普遍化的意识形态引发国家对人权机制普遍化的文化抵制。无论是发达国家还是发展中国家，都会因为本国实施人权标准的特殊性而抵制人权机制对其所不予认同的人权标准的推广。许多国家都对国际人权机制采取“为我所用但不能伤及自身”的现实主义态度，既要利用国际人权机制来推动符合自身价值观的人权标准，又要对不符合自身价值观的人权标准持消极乃至反对立场。
第二，人权机制普遍化的主权抵制。人权价值的普遍扩张，意味着国家管辖范围的缩小。因此，国际人权机制是在个人价值与国家价值之间的博弈中发展的。在联合国初创时期，美英苏等主要大国对联合国“干涉”国内问题保持警惕。《联合国宪章》第２条第７款“不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件”的规定，某种程度上是对人权条款以及后来形成的国际人权机制的制衡。曼弗雷德诺瓦克据此认为，国际人权保护的大多数传统机制过于屈从国家主权原则。冷战后时代，人权被普遍认为是国际社会合法关注的事项，不干涉内政原则逐渐相对化，国际人权机制得到越来越多的政治支持。实际上，《联合国宪章》第２条第７款对“国内管辖事项”的模糊规定，为国际人权机制预留了较大弹性的发展空间。
（三）国际人权机制的二元模式
促进道德和捍卫主权贯穿人权普遍化的始终。人权机制普遍化和尊重国家主权两种力量的博弈，决定了国际人权机制“强政治性与弱法律性并存”的二元模式。
第一，政治性和法律性并存。严格意义上来讲，战后国际人权运动是一场国际政治运动。政治性是国际人权机制的先天基因。一方面，人权委员会和人权理事会都是以主权国家作为成员的政治机构，都服从于政治逻辑。例如，在人权理事会普遍定期审议中，“那些被视为威胁目标国政权的权利——如言论自由、人身安全和移民——被国家用来指控或诋毁地缘政治对手；而更安全的问题——包括教育、妇女权利和人口贩卖——通常在地缘政治伙伴之间执行”。另一方面，人权条约机构虽然行使法律监督职能，但是无论是缔约国报告程序，还是个人来文申诉程序与缔约国间指控程序，亦或是国际调查程序，都建立在国家同意的基础上，并且其作出的决定或结论对缔约国没有法律拘束力。特别是，缔约国间指控程序长期处于休眠状态，虽然最近几年出现几个案例，但往往包含着较多的政治考虑。
第二，普遍性与选择性并存。冷战后初期，西方发达国家以人权法官自居，在人权委员会搞选择性的“点名和羞辱”，在缺乏共识的基础上提出审议、批判发展中国家人权状况的议案。在广大发展中国家的努力下，替代人权委员会的人权理事会建立了普遍定期审议机制，强调依据客观性、普遍性、非选择性、非政治性、建设性对话等方式开展普遍监督。与此同时，在西方发达国家的坚持下，人权理事会还是继承了人权委员会的特别程序和申诉程序，保留对国别人权状况的选择性监督。
第三，弱强制性与强任择性并存。在以《联合国宪章》为基础的人权机制中，国家并不承担强制性的服从义务。根据《联合国宪章》第５５条和第５６条，联合国成员国有与联合国合作促进人权的义务。然而，这种合作义务是如此的模糊，以至于各国在与联合国宪章机制的关系上，主要是基于政治考虑而非法律确信。人权条约机制则以任择性为主、强制性为辅。一方面，虽然所有联合国核心人权公约都规定缔约国有向条约机构提交履约报告的强制性义务，但是报告审议结果不具有拘束力；另一方面，联合国核心人权公约的个人来文申诉、缔约国间指控以及国际调查机制，几乎都是任择性的。
第四，对话式与对抗式并存。对话式监督侧重于广泛参与和建设性对话，如普遍定期审议机制、缔约国报告机制。对话式监督的结果，或者是类似于普遍定期审议的审议报告，或者是类似于条约机构的一般性结论，旨在指出缔约国在履行人权公约义务方面的成绩与不足，并提出改进意见。对抗式监督主要是某一申诉方（个人、集体或缔约国）通过提交指控某一缔约国违反国际人权公约的来文，要求条约机构对被指控的缔约国是否违反其所承担的国际人权义务进行评判，如来文申诉程序、缔约国间指控程序。对抗式监督的结果，通常是作出缔约国是否违反人权条约的决定。
四、理论逻辑：自然权利学说的投射
与国内法相比，国际法是一个发展较晚且不甚发达的法律体系。国际法从国内私法和公法借鉴了许多概念和法律制度。人权观念来源于近代欧洲自然法和自然权利学说。自然法和自然权利学说不仅给近代法律思想和制度带来巨大影响，也深刻影响人们对国际法的思维模式与制度设计。
（一）自然法思想在国际法理论和规范中的体现
将自然法思想引入国际社会和国际法始于格劳秀斯。格劳秀斯认为自然法是国际法的一种独立渊源，断言国家和个人在本质上是一致的，主张能适用于个人的原则和规章，也能够适用于国家。霍布斯构筑自然权利理论的目的是为国家提供合理性论证，核心是建立主权政府来保障或实现公民的“善”或自然权利。而当主权者通过社会契约建立起来的时候，人与人之间的自然状态虽然结束了，但主权者之间“自然状态”下的战争仍然在继续。沃尔夫把自然状态的假设运用于人和国家，认为同个人一样，国家有自我保存和自我完善的权利。瓦特尔明确将自然权利概念导入国际关系，认为如同自然赋予了每一个人权利义务一样，由人组成、并被视为是在自然状态下共存着的多数自由人的各国原本也就平等，由自然赋予同样的义务和权利。
二战后，原本在１９世纪遭到实证主义学说猛烈抨击的自然法思想再次复兴。在这一背景下，自然权利观念在二战后以各种各样的形式继续存在于国际关系和国际法的概念和制度之中，形成了“自然国际法”。既然将国家拟制为自然状态下的个人，那么基于自然状态下每个人都是独立个体的基本假设，国家也拥有平等和独立的主权。国家的基本权利就是平等和独立的主权在法律制度上的具体化，如独立权、平等权、自保权等。《联合国宪章》第５１条“本宪章不得认为禁止行使单独或集体自卫之固有权利”的规定，即是国际社会对国家的自然权利的承认。此外，二战以来国际法在国际人权法、国际人道法等领域的人本化趋势，也展现了自然国际法的实践成果。
（二）自然权利学说对国际人权规范和机制的影响
“对任何试图将国际人权学说体现在国际法中的人来说，一种更深刻的和拥有独立特征的价值秩序是以传统的自然权利为模型的。”国际人权法带有深刻的自然权利学说烙印。
１.国际人权规范的自然权利导向
虽然国际人权规范体系反映了跨文化的人权文化和哲学，但是这并不能掩盖７０多年前国际社会制定《世界人权宣言》、联合国人权两公约时主流哲学思想是自然权利学说这一事实。以《世界人权宣言》为例，它从序言到正文，充分体现了自然权利的思想，在结构上重点突出公民权利和政治权利，仅有小部分为经济、社会和文化权利。莫辛克认为，《世界人权宣言》主要哲学基础是西方自然权利思想。科斯塔斯•杜兹纳认为，《世界人权宣言》是西方国家的自然法传统停顿后的再开始。
实际上，自然权利学说辐射力是如此的深远，以至于影响了此后国际人权规范的体系格局。在构建战后国际人权机制方面，联合国最初的设想是制定包括“一个宣言、一个公约和相应的监督措施”的国际人权法案，对此１９４８年联合国大会通过的《世界人权宣言》决议予以明确要求。但是，在《世界人权宣言》通过后，人权委员会内部就是否针对公民权利、政治权利与经济、社会和化权利制定单一公约存在严重分歧。有些国家以自然权利学说为参照，以是否具有可裁判性为依据，不承认经济、社会和文化权利为真正的人权，因而反对将其与公民权利和政治权利合并在一个公约里面。最终，拟议中的公约被一分为二，并实行不同的监督措施。
不仅如此，国际人权公约还体现了对个人的自然权利和国家的自然权利的兼顾。《公民权利和政治权利国际公约》第４条规定国家在紧急状态下可以对个人权利采取克减措施，第１２、１９、２０、２１条规定为保护国家安全可对迁徙自由、表达自由、集会自由、结社自由施加限制，均体现了国家价值之于个人价值的优先性。
２.国际人权机制的自然权利烙印
在保障自然权利过程中，国家的建立使得国内权利救济模式从以自力救济为主走向了以司法救济为主。这种演化过程也或多或少地在国际法上投射出来，如国际法上的自助实施、国际司法制度、国际组织实施制度。然而，由于国际人权公约义务的非对称性，通常适用于贸易、航行等领域的国家自助实施机制在国际人权领域并不适用。除了种族灭绝等少数情况，很难期望国家为了其他国家公民的人权而采取针对该国的报复等自助措施。因此，以国际机制为基础的人权监督和救济就是必然选择。
根据自然权利的假设，个人一旦让渡自然权利建立国家，那么人权最大的威胁就来自于国家不受限制的权力。既然期待国家自觉担负起人权保障义务不太现实，就需要建立国际监督和救济机制。与此同时，传统西方人权理论认为，无救济即无权利，司法救济机制是权利保障所不可或缺的；可裁判性是人权的基本属性之一，司法救济机制主要是针对生命权、自由权、财产权等传统自由权，而经济、社会文化权利被认为不具有可裁判性。受此影响，国际人权机制的设计初衷是为个人的自由权提供国际司法救济，以与国内司法救济形成“拥有两个层级的司法范例”。人权委员会起草《公民权利和政治权利国际公约》初期，澳大利亚、法国等一些西方国家，以及一些学术机构，如世界公民协会、美国律师协会等，均提出设立国际人权法院；还有一些国家提出设立常设请愿委员会、常设人权理事会、人权高级专员、总检察长或国际法院特别分庭等具有司法特征的机构，来为人权侵犯提供救济。一些西方国家还多次提议在公约中设立个人申诉来文程序。
个人自然权利与国家自然权利的制衡与博弈，导致《公民权利和政治权利国际公约》最终没有建立司法机构来为个人提供权利的司法救济，而是建立人权事务委员会并设置缔约国报告程序、个人来文申诉程序、缔约国间指控程序监督国家义务的履行，这是一种兼顾了个人价值和国家价值的国家报告和准司法监督机制。一方面，建立上述机制意味着国家对国际监督的妥协，是国家主权的自我限制；另一方面，除缔约国报告程序外，其他机制是任择性的，软弱的实施机制保证了国家主权之盾不被刺穿。尽管如此，个人来文申诉程序所体现出来的准司法监督模式，如两造对抗、个人中心主义、居中裁判是否违反公约，无疑是受到了国内司法救济机制的启发。
由上可见，国际人权机制是自然权利学说在国际社会的反映，是国内自然权利保障机制在国际社会的扩张。自然权利作为前国家性的人权观念，不仅是国内人权保障的思想基础，也是国际人权保障的思想背景。对此，大沼保昭指出：“第二次世界大战后，国际人权保障开始为个人在国际性机制中能以自己的名义主张自己的权利，并谋求自己权利的实现开设了各种途径，也正是在这个意义上，国际人权保障在国际层面确保了个人自然权利中的个人法主体性。”大沼保昭进一步认为，自然权利学说构筑了“一个贯通国内社会和国际社会之人权保障的实体性制度”。
五、路径逻辑：制度的外溢扩散
（一）制度外溢扩散的功能主义理论
二战以来，经济全球化推动全球一体化进程不断加深，贸易、投资、金融、环境、人权、公共卫生、科技、海洋、外空、打击有跨国有组织犯罪等领域的多边机制不断涌现，逐步形成“制度化的国际社会”。但是，即便是制度化的国际社会，也面临缺乏强制性权力机构推进国际机制、民族国家利益多元化及其冲突等问题。由此，有关国际机制在缺乏超国家权威机构的背景下外溢与扩散的路径，一直是困扰学者们的难题。
近年来，一些学者先后运用功能主义理论来解释欧盟一体化的溢散效应，即合作从一个领域向另一个领域拓展，颇具启发性。功能主义理论的重要代表学者米特兰尼提出了“拓展原理”，即如果在技术领域里开展合作，便会相应引起其他技术领域的进一步合作，“一旦某些国际制度建立起来，它们会进一步增加建立其他国际制度的压力”。２０世纪７０年代后，约瑟夫奈创立了以过程机制刺激一体化潜力的新功能主义，认为制度具有外溢扩散的效应，即一体化的经验、态度和实践会从一个部门向另一个部门溢。新功能主义还借助“问题关联性”来加强论证外溢扩散理论。约瑟夫•奈认为，合作的增加是由于一些问题是相互联系的或是有关系的，这些联系和关系是由问题的内在技术特点决定的，或者是推动一体化的精英们努力促进外溢的结果。约瑟夫奈于是假定，功能性相互依存或各种任务内在联系造成的不平衡，会成为推动政治行为体重新确定共同体任务的力量。
（二）国际人权机制的外溢扩散
曼弗雷德•诺瓦克认为，国际人权机制“并不是精心策划的、协调的和有组织的倡议的结果，而是在过去５０年里，为应对具体的国际或区域的威胁、问题和挑战的过程曲折发展而来的”。国际人权机制的发展暗合功能主义的外溢扩散路径。
第一，国际人权监督机构的外溢扩散。首先，在国际人权机制建立之初，主要的人权机构就是联合国人权委员会。人权委员会职责是就“增进全体人类之人权及基本自由之尊重及维护起见”“作成建议案”，因而在其成立的前２０年，人权委员会也一直坚持“不采取行动主义”，并不是一个真正意义上的监督机构。冷战结束后，联合国人权事务高级专员办公室、人权理事会等机构相继建立，其监督职能也不断充实。其次，自从１９６５年联合国大会通过的《消除一切形式种族歧视国际公约》建立消除种族歧视委员会开始，人权条约监督机构开启了扩散进程，先后建立了人权事务委员会、经济、社会与文化权利委员会、消除对妇女歧视委员会、禁止酷刑委员会、儿童权利委员会、移徙工人及其家庭成员权利委员会、残疾人权利委员会、强迫失踪问题委员会、防范酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚小组委员会。
第二，国际人权监督程序的外溢扩散。在联合国宪章机制中，人权委员会在２０世纪６０年代以来先后发展出针对大规模人权侵犯的来文申诉程序，即１２３５号程序和１５０３号程序，以及包含国别任务和专题任务的以独立专家和工作组为核心的特别程序。２１世纪以来，人权理事会又发展出了普遍定期审议机制、人权咨询程序、国际调查程序。在人权条约机制中，自《消除一切形式种族歧视国际公约》开始，缔约国报告程序、缔约国间指控程序、个人来文申诉程序、国际调查程序实现了在９项联合国核心人权公约及其议定书中的扩散。近年来，更是出现了个人来文申诉全面化的趋势，即除了《禁止酷刑公约任择议定书》之外，个人来文申诉程序已经被９项联合国核心人权公约及其议定书所采纳。
（三）国际人权机制外溢扩散的特征与弊病
国际人权机制的外溢与扩散呈现以下特点：第一，国际人权机制的双轨并行。这表现为联合国宪章机构与人权条约机构并存、政府间组织监督与独立专家监督并存、普遍性监督与选择性监督并存、政治监督和法律监督并存、以缔约国报告程序为基础的整体监督与以个人来文申诉为基础的个案监督并存等。第二，国际人权机制的自足发展。通过《联合国宪章》和人权条约建立起来的监督体系都发展出各自框架内的自足运行机制。人权条约机制中，监督主体、法律依据、工作方法、成员组成与选举、工作流程、工作职能大致趋同但又自足发展。第三，国际人权机制的职能趋同。就整体监督而言，有人权理事会的普遍定期审议与人权条约机构的缔约国报告；就国家之间相互监督而言，有人权理事会的国别状况审议与人权条约机构的缔约国间指控；就个人对国家的监督而言，有人权理事会的申诉机制和人权条约机构的来文申诉；就国际调查监督而言，有人权理事会的特别程序与人权条约机构的国际调查等；就规范发展而言，有人权理事会的规范制定与人权条约机构的一般性意见。
国际人权机制的外溢扩散引发了机制膨胀、无序与碎片化。第一，机制重叠与低效。以缔约国报告为例，目前联合国９项核心人权公约和及其任择议定书的缔约国数量超过２０００个，大部分国家承担向多个人权条约机构提交国家报告的义务。这种情况导致各国在某一周期内疲于应付国家报告起草工作，一些小国囿于人力和财力的不足，没有办法及时提交国家履约报告，报告迟延提交严重。同时，人权条约机构有限的人力和会议时间也不足以及时审议报告，导致报告积压待审的情况比较严重。一直以来，联合国致力于加强人权条约机构的工作。２００５年，联合国人权事务高级专员建议建立单一常设条约机构。这一建议虽然没有被采纳，但推动人权条约机构自２００６年以来通过委员会会际会议和主席会议协调各自的工作方法和程序。２００９年以来，联合国开展“强化条约机构的进程”运动，形成了一份系统的改革文件——《联合国改革：措施和提议》。该文件主张通过实施综合报告日程表和简化报告流程来缓解报告程序目前存在的问题，但目前进展不大。
第二，自足而无序发展引发的机制碎片化、法理碎片化。当前，国际人权机制各领域发展的自足性，导致机制内部存在类型重叠、职能重叠的问题，人权条约机构相互之间的制度、职能和标准交叉重叠更为严重。机制内部相互重叠而又缺乏顶层设计和居中协调，必然引起国际人权机制职能行使和标准解释方面的碎片化、矛盾化。“国际人权监督机制严重碎片化，不仅导致人力、物力和财力的浪费，也会产生许多矛盾、冲突和不一致，比如人权概念的冲突和法条解释的分歧、各种监督机制交叉重叠职能冲突等。”
结语：国际人权机制与全球人权治理体系的改革
国际人权机制是二战以来社会观念建构的产物。但是，国际人权机制不是某种文化观念一次性构建的产物，而是多种文化观念在长期的合力建构和反向消解之后形成的社会实践形态。从二战后初期的人权思潮蓬勃高涨，到冷战期间的人权合作陷入低谷，再到冷战后的人权观念重新高扬，无不显示社会共识文化对于国际人权机制的建构作用，建立在尊重和保障人权观念基础上的人权普遍化运动驱动着国际人权机制不断发展。
在人权普遍化运动过程中，以人权价值和国家价值为核心的多种观念博弈，形成了国际人权机制“强政治性和弱法律性并存”的二元模式。首先，以《联合国宪章》为基础的人权机制和以条约为基础的人权机制构成国际人权机制的双轨结构，两大机制之间缺乏权威机构的居中协调，各自并行发展并不断强化机制内的自足性。其次，人权普遍化与国家主权的妥协决定了国际人权机制的矛盾统一性。在观念层面，体现为人权普遍化理想与国家主权现实之间的矛盾与统一；在机制层面，体现为政治性与法律性、弱强制性与强任择性、普遍性与选择性、对话性与对抗性的矛盾与统一。国际人权机制“强政治性和弱法律性并存”的二元模式，是全球人权治理的结构性特征。
积极参与全球人权治理既是中国人权发展的主要特征，又是我们在推进中国人权事业实践中取得的宝贵经验。中国应在深刻把握国际人权机制生成逻辑的基础上，就推进形成更加公正、合理、包容的全球人权治理展示如下立场。
第一，推进全球人权治理体系的改革不能超出该时期的国际社会共识，尤其是观念和政治共识。正如有学者所言，“最有效的国际人权实施机构依赖于先前对共同规范的社会学、意识形态和制度趋同”。这也是为什么国际人权法院能够在欧洲地区得以建立却不能在国际社会成为现实的根本原因。当前个人来文申诉程序的全面化，虽然为未来建立某种具有更强法律约束力的人权机制奠定了基础，但其演化进度仍然取决于国家对于主权价值的维护程度。
第二，坚持功能区分原则，平衡政治逻辑与法律逻辑，协调推进全球人权治理体系改革。首先，应在联合国秘书长领导下成立高级别专家小组，开展联合国框架内人权机制的统一化改革运动，防止人权机制继续各自为政、无序发展。在这方面，重点工作是以机制整合来消除功能重叠问题。例如，就短期而言，打通人权理事会普遍定期审议与人权条约缔约国报告程序，同一审议事项如经相关条约机构通过缔约国报告程序进行审议，该国在普遍定期审议中可仅提交该条约机构的相关结论性意见；同样，人权条约机构在缔约国报告程序中也可参考某一缔约国接受普遍定期审议的结果作出结论性意见。就长期而言，应逐步取消缔约国报告程序，将其功能并入普遍定期审议机制。
其次，强化联合国宪章机制凝聚政治共识的功能。联合国宪章机制应坚持民主与包容的改革路径，提升发展中国家在人权机制中的代表权和话语权，以机制民主化和公正性促文化相容性。人权理事会在规范发展过程中应提升人权规范的包容性，以规范包容性支撑机制合法性，进而提升各国对人权机制的政治认可度。较强的规范包容性也有利于推动更多国家批准更多的人权公约，从而扩展人权条约机制法律监督的覆盖面。
再次，强化人权条约机制法律监督的功能。整合现行人权条约机构，建立由强大的秘书处支撑的单一常设条约机制，对人权条约机构进行技术专家导向的改造。提升条约机构在一般性意见、来文申诉案件中解释和适用人权规范的法理性，强化条约机构一般性意见和来文申诉案件决定的“先例援引”机制，构建人权条约的统一法理学，反哺人权理事会的规范制定工作。
文章发表于《当代法学》2022年第6期（第42-53页）
