2024年12月3日，外交部法律顾问、国际法委员会委员马新民大使代表中国在国际法院气候变化问题咨询意见案口头程序中进行陈述。现将陈述稿中、英文刊出，为方便阅读已将原脚注改为尾注，欢迎关注。

引言

1. 院长先生，尊敬的各位法官，下午好。我非常荣幸代表中国出庭。

2. 气候变化是人类面临的前所未有的全球性挑战。作为一个发展中国家，中国对特别易受气候变化影响的发展中国家包括小岛屿发展中国家面临的困难感同身受，对其诉求深表理解。

3. 在中国书面意见的基础上，今天我的陈述分为六部分，包括管辖权、法律适用、各国义务、人为温室气体排放的法律定性、法律后果以及中国的政策措施和贡献。

一、咨询管辖权问题

4. 院长先生，我想首先阐述中国对法院咨询管辖权问题的看法。

5. 中国支持法院依法行使咨询管辖权，建议法院聚焦识别和澄清现有法，避免创设和适用应有法。

6. 中国希望法院维护联合国气候变化谈判机制作为全球气候治理主渠道，促进国际法的协调统一解释和适用，避免国际气候变化法碎片化。

二、法律适用问题

7. 院长先生，下面，我就法律适用问题发表看法。

8. 中国认为，本咨询意见请求涉及多个国际法分支。其中，《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》《巴黎协定》（下称“《框架公约》体系”）是全球气候治理基本法律，是为应对气候变化量身定制的特别法[1]，处于核心、基础和首要地位。

9. 在《框架公约》体系未作明确规定的问题上，其他国际法规则，包括《联合国海洋法公约》（下称“《海洋法公约》”）、国际人权条约、有关一般国际法规则等，可发挥辅助作用，但其适用应当遵从《框架公约》体系的目的、原则和规则。

三、各国在《框架公约》体系下的义务

10. 院长先生，下面，我就各国在《框架公约》体系下的义务发表看法。

11. 《框架公约》体系三大条约一脉相承，《框架公约》是基础，《京都议定书》和《巴黎协定》作为执行协定，是其继承、补充和发展，三者应统一适用、一致解释。

12. 应按照条约解释的一般规则[2]，全面准确确定各国在《框架公约》体系下的权利、义务和责任。我想强调以下三点：

13. 第一点目的，《框架公约》体系下的气候变化行动应采取一体化方法，以兼顾实现多重目标。气候变化行动的目的不仅在于减轻气候变化威胁[3]，还旨在“联系”[4]“促进”[5]“实现”[6]可持续发展和消除贫困[7]，并在促进公平基础上实施[8]。

14.  中国认为，应对气候变化是一个涉及面广的系统工程，片面强调减轻气候变化威胁这一孤立目标，是有失偏颇的。

15. 第二点原则，气候变化行动应遵循《框架公约》体系的原则，包括可持续发展原则、公平原则、共同但有区别的责任和各自能力原则（下称“共区原则”）和国际合作原则，特别是确保发展中国家和人民的发展权。

16.  在《框架公约》体系下，可持续发展原则要求各缔约方有权平等获得并应当促进可持续发展[9]；应当尊重、促进和考虑它们对“发展权”的义务[10]，这既是各国人民的集体人权，也是首要人权[11]；考虑发展中国家实现经济增长、消除贫困的正当优先需要[12]，特别是发展中国家需要获得可持续发展的资源和能源消耗需要增加[13]。

17. 公平原则要求为人类当代和后代保护气候系统[14]。关于当代公平，《框架公约》要求考虑发展中国家转型脱离化石燃料面临的特殊困难和成本[15]，以及对气候行动负面影响的承受和应对能力[16]。《巴黎协定》强调发展中国家需要得到支持[17]。

18. 基于上述原则，国际社会有明确的义务充分保障发展中国家享有发展权，包括平等的发展机遇、公平发展所需的排放空间和时间。

19. 在这一背景下，一些国家采取任意或无理的单边措施，无端打压发展中国家绿色产业，阻碍发展中国家享有发展权，有悖合作促进有利的和开放的国际经济体系的原则[18]。

20. 第三点义务和责任，各方应遵循《框架公约》体系确立的共区原则，履行保护气候系统的义务和责任。坚持共区原则

21. 共区原则是国际气候变化制度的基石。该原则是公平的体现，由《框架公约》确立[19]，并为《京都议定书》和《巴黎协定》继承。有国家认为《巴黎协定》放弃了共区原则是不成立的。

22. 第一，《巴黎协定》作为“《框架公约》下”[20]的执行协定[21]，继承和发展了共区原则[22]。协定的主要内容区分发达国家与发展中国家不同的义务和责任，具体体现在减缓[23]、适应[24]、资金[25]、技术[26]、能力建设[27]和透明度[28]等条款中。

23. 第二，《巴黎协定》通过增加“考虑不同国情”[29]这一要素，充实了区别责任的法律基础。

24. 第三，国家自主贡献制度虽适用于所有国家，但由于发达国家和发展中国家能力和国情不同，决定了其自主贡献的内容、力度和水平必定不同，这正是共区原则的体现。

25. 《框架公约》体系为缔约方规定了共同和区别的义务和责任。这些规定既包括有法律约束力的义务，也包括没有法律约束力的政治承诺、道义责任和其他建议性或自愿性的行动。这些规定虽效力或作用不同，但都代表了国际社会共识，是一揽子的协议，应当得到一体遵从。所有缔约方承担的共同义务和责任

26. 院长先生，针对所有缔约方承担的共同义务和责任，我想强调集体目标和一般承诺这两项：

27. 第一项是所有缔约方整体应当追求气候行动的集体目标。

28.《巴黎协定》明确加强应对气候变化威胁[30]全球目标的三个具体目标，包括全球长期气温目标[31]、适应目标[32]和资金流向目标[33]。

29. 就长期气温目标而言，《巴黎协定》确定了全球减缓努力的时间框架[34]，承认发展中国家需要更长时间实现碳达峰[35]。这也清晰表明发达国家与发展中国家不同的碳中和路径。

30. 需要强调的是，上述目标是适用于所有缔约方的集体目标而非单一国别目标；是政治承诺，而非为缔约方施加的具体法律义务；是气温、适应、资金三位一体的综合目标，而非单一的长期气温目标。就气温目标而言，1.5度至2度是一个区间目标，不等于1.5度目标。

31. 第二项是所有缔约方将集体采取并通报有力度的气候行动努力，以实现《巴黎协定》目的[36]。《巴黎协定》第3条中的“将”本身没有创设法律义务的含义，但其表达了所有缔约方的意愿和努力方向，体现了缔约方在气候行动的多个方面采取渐进努力的一般承诺[37]。

32. 针对各缔约方应当承担具体的义务和责任。各国有义务编制、通报、更新[38]并保持渐进[39]、有力度[40]的国家自主贡献，并有义务采取国内减缓[41]和适应[42]措施。需要强调的是，有关国家自主贡献的义务是国家在国际层面承担的行为义务。至于国家自主贡献的具体内容，如范围、形式和力度，由各缔约方自行决定。

33. 院长先生，下面，我谈谈发达国家与发展中国家不同的义务和责任。

34. 人们会问，在应对气候变化方面，为什么要区分发达国家和发展中国家不同的义务和责任？这不是发达国家的恩赐，而是基于公正和法律的明文规定。确定发达国家与发展中国家区别责任的法律基础在于《框架公约》通过前的历史累积排放贡献、应对气候变化能力和国情的不同。

35. 关于国情的具体考虑因素包括但不限于：发展阶段、人民生存生产生活的需要、资源禀赋、产业结构、人口规模、转移排放、成本效益等。发达国家承担的义务和责任

36. 发达国家应承担更大的义务和责任。

37. 一是有义务量化减排[43]，有责任率先减排[44]及带头努力实现全经济范围绝对减排[45]。

38. 二是应向发展中国家提供资金、技术转让和能力建设等支助[46]，并有义务提供履行上述支助情况的信息[47]。此外，发达国家还需带头到2035年前每年提供和动员至少3000亿美元资金支持发展中国家[48]，以及到2025年适应资金翻倍[49]。

39. 中国认为，发达国家就历史排放承担责任是应尽义务。政府间气候变化专门委员会（IPCC）报告[50]表明，发达国家历史排放是造成当前气候危机和气候不公正的主要原因。《框架公约》也指出，“注意到历史上和目前全球温室气体排放的最大部分源自发达国家”[51]。

40. 发达国家就历史排放承担责任也是《框架公约》体系的核心要义。基于气候正义[52]、公平原则[53]和《框架公约》体系的规定[54]，发达国家应承担更多法律义务和道义责任。《坎昆协议》重申发达国家因其历史责任必须率先应对气候变化及其不利影响[55]。发展中国家承担的责任

41. 发展中国家在可持续发展的框架下，也要在能力范围内尽最大努力应对气候变化。除承担共同义务和责任外，《框架公约》体系还鼓励发展中国家逐渐转向全经济范围减排或限排目标[56]，以及自愿向其他发展中国家提供减缓和适应两方面的资金[57]。

42. 需要强调的是，发展中国家在多大程度上履行有关承诺，取决于发达国家如何有效履行有关资金、技术转让和能力建设等支助义务和承诺[58]。同时，任何发展中国家向其他发展中国家提供资金支持完全是建立在自愿的基础上，不存在法律上的义务。

四、人为温室气体排放的法律定性

43. 院长先生，下面，我谈谈关于温室气体排放的法律定性问题。

44. 一些国家将人为温室气体排放定性为《海洋法公约》下的“海洋环境污染”[59]，中方不能认同这一观点。

45.  第一，如此定性不符合立法原意。《海洋法公约》未提及“气候变化”或“温室气体”，《公约》谈判史也显示，缔约方没有将人为温室气体排放列为“海洋环境污染”的意图。即使进行演进解释，也不能超出《公约》立法原意变相立法，否则将违背国家同意原则。

46. 第二，如此定性缺乏科学依据。评估人为温室气体不利影响是否构成海洋环境污染涉及科学事实问题，应以科学证据为依据，不能仅通过法律推理演绎认定。事实上，二氧化碳作为最主要的人为温室气体，其本身无害，且对于地球生命和生态是必要的，海洋吸收二氧化碳的不利影响是否构成污染缺乏科学论证。

47. 第三，如此定性没有顾及人为温室气体排放不利影响的特殊性。不同于传统环境污染，人为温室气体排放不利影响具有来源全球性、历史累积性特点，无法追溯到具体的、可识别的点源，责任归属和因果关系均难以确定，因此不能适用关于环境污染的法律规则。国际法委员会在2021年“保护大气层指南草案”中将气候变化归为“大气层退化”[60]，以区别于大气污染。此外，将人为温室气体排放定性为污染也缺乏国际共识[61]。

48. 中国认为，人为温室气体排放的不利影响自成一类。建议法院将人为温室气体排放定性问题留待科学研究，或通过各国实践和国际立法确定。

五、法律后果问题

49. 院长先生，咨询请求的第二个问题是关于法律后果。

50. 中国认为，根据一般国际法，人为温室气体排放不属于国际不法行为，其所致损失和损害问题难以诉诸国家不法行为责任[62]和损害赔偿责任制度[63]。《框架公约》体系规定了特殊的损失和损害救助制度和独特的遵约程序。

六、中国的政策措施和贡献

51. 院长先生，下面，我想谈谈中国的政策措施和贡献。

52.  中国坚定实施积极应对气候变化国家战略。习近平主席多次强调，应对气候变化不是别人要我们做，而是我们自己要做。在习近平生态文明思想的指引下，不管国际形势如何变化，中国的气候行动坚定不移。

53. 在此，我愿举几例加以说明。

54. 上世纪90年代以来，中国已累计实现6.58亿人口脱贫，占同期全球减贫人数的75%，取得人类历史上最大规模的脱贫攻坚胜利。

55. 中国全方位推进“双碳”目标，12个行业领域和31个省份的碳达峰方案有序实施。在刚结束的联合国气候变化巴库大会（COP29）上，中国宣布到2035年国家自主贡献目标将覆盖全经济范围、包括所有温室气体。

56.  中国是全球绿色低碳转型的引领者，可再生能源新增装机容量占全球60%。

57. 中国没有出资义务，但积极通过南南合作等渠道支持其他发展中国家，2016年以来，已自愿提供并动员项目资金超过1770亿元人民币。

结语

58.  院长先生，应对气候变化，关键在于行动。作为负责任发展中大国，中国始终是应对气候变化的实干家和推动者。我们愿同世界各国一道，携手保护人类共同的地球家园，构建人类命运共同体。59. 院长先生，尊敬的各位法官，以上是中国的陈述。我代表中国代表团感谢你们的关注，感谢书记官处和所有工作人员的协助。

尾注

[1]参见《国际法不成体系问题：国际法多样化和扩展引起的困难》，《2006年国际法委员会年鉴》，第二卷第二部分，第207页，第251(7)段。

[2]参见《维也纳条约法公约》第31条。

[3]参见《联合国气候变化框架公约》第2条；《巴黎协定》第2条第1款。

[4]《巴黎协定》第2条第1款，第4条第1款。

[5]《联合国气候变化框架公约》第3条第4款；《京都议定书》第2条第1款；《巴黎协定》第6条第1款、第2款，第10条第5款。

[6]《联合国气候变化框架公约》序言第21段、第22段。

[7]参见《联合国气候变化框架公约》第2条，第4条第7款；《巴黎协定》序言第8段、第9段，第2条第1款，第4条第1款，第6条第8款。

[8]参见《联合国气候变化框架公约》第3条第1款；《巴黎协定》第2条第2款，第4条第1款，第14条第1款；《联合国气候变化框架公约》第十六届缔约方会议第1/CP.16号决定，《坎昆协议：〈公约〉之下的长期合作问题特设工作组的工作结果》，2010年12月10-11日，FCCC/CP/2010/7/Add.1，第1段、第4段、第6段。

[9]参见《联合国气候变化框架公约》第3条第4款。

[10]《巴黎协定》序言第11段。

[11]参见中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国共产党尊重和保障人权的伟大实践》白皮书，2021年6月，引自https://www.gov.cn/zhengce/2021-06/24/content_5620505.htm；中华人民共和国国务院新闻办公室：《为人民谋幸福：新中国人权事业发展70年》白皮书，2019年9月，引自https://www.gov.cn/zhengce/2019-09/22/content_5432162.htm。

[12]参见《联合国气候变化框架公约》序言第21段。

[13]参见《联合国气候变化框架公约》序言第22段。

[14]参见《联合国气候变化框架公约》序言第23段，第3条第1款；《巴黎协定》序言第11段。

[15]参见《联合国气候变化框架公约》序言第20段，第3条第2款，第4条第10款。

[16]参见《联合国气候变化框架公约》序言第10段，第4条第10款。

[17]参见《巴黎协定》第3条，第4条第5款。

[18]参见《联合国气候变化框架公约》第3条第5款。

[19]参见《联合国气候变化框架公约》序言第6段，第3条第1款，第4条第1款。

[20]《联合国气候变化框架公约》第十七届缔约方会议第1/CP.17号决定，《设立德班加强行动平台问题特设工作组》，2011年12月11日，FCCC/CP/2011/9/Add.1，第2段。[21]参见《巴黎协定》第2条第1款。

[22]参见《巴黎协定》序言第3段，第2条第2款，第4条第3款、第19款。

[23]参见《巴黎协定》第4条第4款。

[24]参见《联合国气候变化框架公约》第4条第4款；《巴黎协定》第9条第1款。

[25]参见《巴黎协定》第9条第1款、第2款、第3款、第5款、第7款。

[26]参见《巴黎协定》第10条第5款、第6款。

[27]参见《巴黎协定》第11条第1款、第3款、第4款。

[28]参见《巴黎协定》第13条第9款、第10款。

[29]《巴黎协定》序言第3段，第2条第2款，第4条第3款，第4条第19款。

[30]参见《巴黎协定》第2条第1款。

[31]参见《巴黎协定》第2条第1款第1项。

[32]参见《巴黎协定》第2条第1款第2项，第7条第1款。

[33]参见《巴黎协定》第2条第1款第3项。

[34]参见《巴黎协定》第4条第1款。

[35]参见《巴黎协定》第4条第1款。[36]参见《巴黎协定》第3条。

[37]参见《巴黎协定》第3条。

[38]参见《巴黎协定》第4条第2款、第9款。

[39]参见《巴黎协定》第4条第3款。

[40]参见《巴黎协定》第4条第3款。

[41]参见《联合国气候变化框架公约》第4条第1款(b)项；《巴黎协定》第4条第2款。

[42]参见《联合国气候变化框架公约》第4条第1款(b)项；《巴黎协定》第7条第9款。

[43]参见《京都议定书》第3条第1款；《〈京都议定书〉多哈修正案》第1条第C款。

[44]参见《联合国气候变化框架公约》第3条第1款，第4条第2款(a)项；《巴黎协定》第4条第4款。

[45]参见《联合国气候变化框架公约》第3条第1款；《巴黎协定》第4条第4款。

[46]例如，参见《联合国气候变化框架公约》第4条第3款、第5款；《巴黎协定》第4条第5款，第7条第13款，第9条第1款、第3款，第10条第6款，第11条第3款，第13条第14款、第15款。

[47]参见《巴黎协定》第9条第5款，第13条第9款。

[48]参见《联合国气候变化框架公约》第二十九届缔约方会议第-/CMA.6号决定草案，《气候资金新的集体量化目标》，2024年11月24日，FCCC/PA/CMA/2024/L.22，第8段。

[49]参见《联合国气候变化框架公约》第二十六届缔约方会议第1/CMA.3号决定，《格拉斯哥气候协议》，2021年11月13日，FCCC/PA/CMA/2021/10/Add.1，第18段。

[50]例如，参见《政府间气候变化专门委员会1990和1992年的评估》，IPCC第一次评估报告综述，第58页。See also IPCC AR 6 Climate Change 2022: Mitigation of Climate Change, p. 218.

[51]《联合国气候变化框架公约》序言第3段。

[52]参见《巴黎协定》序言第13段。

[53]参见《联合国气候变化框架公约》第3条第1款；《巴黎协定》序言第3段、第11段，第2条第2款，第4条第1款，第14条。

[54]例如，参见《联合国气候变化框架公约》第3条第1款，第4条第2款(a)项、第3款、第4款、第5款；《京都议定书》第3条第1款；《〈京都议定书〉多哈修正案》第1条第C款；《巴黎协定》第4条第4款，第9条第1款、第3款、第5款，第13条第9款。

[55]参见《联合国气候变化框架公约》第十六届缔约方会议第1/CP.16号决定，《坎昆协议：〈公约〉之下的长期合作问题特设工作组的工作结果》，2010年12月10-11日，FCCC/CP/2010/7/Add.1，第三（A）部分序言。

[56]参见《巴黎协定》第4条第4款。

[57]参见《巴黎协定》第9条第2款。

[58]参见《联合国气候变化框架公约》第4条第7款；《巴黎协定》第4条第5款。

[59]《联合国海洋法公约》第1条第1款第4项。

[60]参见《保护大气层指南草案》，国际法委员会第72届会议报告，A/76/10，第24页，第12段。

[61]例如，参见印度书面意见第17段；俄罗斯书面意见第12页。See also IPCC Special Report on the Ocean and Cryosphere in a Changing Climate (2019), pp. 16, 62.

[62]参见《国家对国际不法行为的责任条款草案》，《2001年国际法委员会年鉴》，第二卷第二部分。

[63]参见《危险活动引起跨界损害情况下的损失分配原则草案》，《2006年国际法委员会年鉴》，第二卷第二部分。

（来源：中国国际法前沿微信公众号）