国家人权行动计划的生命力在于实施

中南大学人权研究中心  毛俊响

人权保障的核心在于行动与实施。国家人权行动计划是一国对人权事业的阶段性、计划性、综合性的政治意愿表达和行动实施规划。中国在总结制定实施四期国家人权行动计划成功经验的基础上发布第五期国家人权行动计划，走出了一条以规划及实施为核心的人权发展道路。

制定实施国家人权行动计划是通过国家规划体系推进国家治理和中国式现代化建设的“人权篇章”。习近平总书记指出：“科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。” 《中华人民共和国国家发展规划法》强调建立“以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑”的国家规划体系，这就确立了国家人权行动计划在推进国家治理和中国式现代化建设中的政治功能。

第一，国家人权行动计划是《中华人民共和国国家发展规划法》明确的国家发展规划统领下的国家规划体系重要组成部分，是中国共产党领导中国人民推进国家治理体系和治理能力现代化这一宏大历史进程在人权领域的具体展开。国家人权行动计划最大限度地凝聚了在国家治理过程中推进人权事业的政治共识、社会共识，全方位体现了人权保障的国家意志。第二，国家人权行动计划、国民经济和社会发展五年规划与中国式现代化建设在价值和实践方面具有内在统一性。一方面，中国采用规划型人权发展进路，通过编制和执行国家人权行动计划，以行政主导的方式推进人权实质进步。 从第三期开始，国家人权行动计划主动与国民经济和社会发展五年规划相衔接，正式明确了国家人权行动计划这一专项规划与国家发展规划的逻辑联系，是对国民经济和社会发展五年规划有关人权保障部分的具体化、目标化。国家人权行动计划秉持“人权是历史的、具体的、现实的”理念，强调“以系统性思维谋划人权建设”，实现了与国民经济和社会发展五年规划的体系协调。另一方面，中国式现代化的本质是人的现代化，也必然是较高生活品质、较高水平人权保障的现代化。国家人权行动计划明确“将人权保障贯穿中国式现代化全过程”，由此形成了与国民经济和社会发展五年规划、中国式现代化的价值对齐。人民对美好生活的向往、实现人的自由全面发展这些人权目标构成国民经济和社会发展五年规划、中国式现代化建设的价值追求，而实现中国式现代化又需要接续推进一个又一个以实施为导向的国家发展规划。

制定实施国家人权行动计划是推进国内宪法实施和国际公约在国内实施的集中体现。一方面，《中华人民共和国宪法》规定了“国家尊重和保障人权”，列举了公民各项基本权利。据此，国家有义务通过立法、行政、司法，以及制定实施国家人权行动计划等方式尊重、保护和实现人权。另一方面，联合国高度重视并鼓励各国采取包括制定国家人权行动计划在内的立法、司法、行政和其他措施履行国际人权公约义务、推进国际人权公约的国内实施。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》在序言中强调，要“通过国家的和国际的渐进措施，使这些权利和自由在各会员国本身公民及在其管辖下领土的公民中得到普遍和有效的承认和遵行”。1989年，联合国经济、社会和文化权利委员会指出，《经济、社会及文化权利国际公约》第二条第一款中的“……通过一切适当手段……采取步骤”的义务包含制定并通过详细的行动计划，以逐渐执行公约中所载的每项权利的类似义务。 此后，经济、社会和文化权利委员会在关于受教育权、健康权、水权、食物权等一般性意见中，多次强调缔约国有义务制定国家战略或行动计划。1993年世界人权大会通过的《维也纳宣言和行动纲领》第二部分第71条建议“每个会员国考虑是否可以拟订国家行动计划，认明该国为促进和保护人权所应采取的步骤”。据学者统计，截至2025年10月，至少有93个联合国会员国制定了198期总体性国家人权行动计划，每期平均覆盖期间约为4.55年。

国家人权行动计划不能停留于规划层面，其生命力在于实施。《国家人权行动计划（2026—2030年）》（以下简称《行动计划》）指出：“各级党委和政府要担负起推动人权事业发展的历史责任，加强组织领导，主动担当作为，结合实际把国家人权行动计划落实好。”国家人权行动计划虽然没有法律约束力，但它内承国内立法和政策、外接国际人权标准，在程序和实体上都高度聚焦行动与实施。第一，从制定和实施机制来看，国家人权行动计划联席会议机制由‌国务院新闻办公室‌和‌外交部‌牵头，成员单位涵盖国家部委、立法司法机关及人民团体等，是各级政府和各类社会主体合力推进人权事业发展的共识机制。国家也正在通过强化《行动计划》实施与监督，完善第三方评估机制，全方位、多层次保障《行动计划》的落实，健全国家人权行动计划实施机制。第二，从内容要求来看，国家人权行动计划虽包含理念层面的政治宣示，但核心是公布规划期内人权事业发展的具体部署和工作安排，阐明国家尊重和保障人权的工作重点、阶段性目标、可行性举措、指标性任务。它列举了大量以实施为导向的具体举措和量化指标，构成各级政府和各类社会主体在推进人权事业过程中的软性约束、行动目标。第三，从国际履行来看，联合国人权理事会普遍定期审议机制、国际人权公约缔约国报告机制都在对国家报告的审议过程中高度关注国家人权行动计划的制定与实施，这表明国家人权行动计划作为一项重要的国内实施机制被纳入国际人权机制的监督范围。总之，国家人权行动计划已经成为一个负责任国家向本国人民和国际社会展现人权行动与实施决心的重要窗口。‌‌

（本文刊载于《法学》2026年第10期《国家人权行动计划（2026—2030 年）》专题笔谈栏目）