中心研究人员毛俊响、博士生赵哲雅在《南开学报（哲学社会科学版）》发表论文

《协商民主：多边条约创制有效性困境的出路》

中南大学人权研究中心执行主任、教授毛俊响、中南大学法学院博士研究生赵哲雅在《南开学报（哲学社会科学版）》2026年第4期发表论文《协商民主：多边条约创制有效性困境的出路》。为方便阅读，注释及参考文献从略。

摘要：多边条约作为全球治理的重要制度载体，其创制有效性直接关系国际合作的稳定与国际法治实践的运行。当前，多边条约创制陷入程序性、实质性与结构性三重困境，严重削弱多边条约的产出效力与执行意愿。面对多边条约创制的有效性困境，商谈、重叠共识与树立权威这三类传统方法虽然具备一定的功能价值但也暴露出其明显的内在局限性。相比而言，协商民主具有增强平等参与、理性协商与程序正当性的制度优势，能够为解决多边条约创制有效性问题提供可行性替代。具体到制度层面，应聚焦多边条约议题设置与谈判程序、多边条约执行与反馈机制、多边条约权力结构调适三个方面来设计协商民主嵌入式制度方案，提升多边条约创制过程的包容性、正当性与执行力，从而有效缓解现存困境，重塑多边条约治理效能。

关键词：多边条约创制；协商民主；重叠共识；权威构建

一、引言

多边条约不仅是国际法的主要渊源，更是全球治理中协调主权利益、供给规范资源的核心载体。从法律实效的角度看，多边条约的创制并非国家意志的简单加总，其本质在于通过以国家同意为基石的程序规则，调节和控制跨国关系、国家间关系，将复杂的政治博弈转化为具有规范约束力的法律义务。然而，面对气候变化、海洋治理等全球性议题，传统的多边条约创制机制正显现出有效性不足的危机，其在程序层面直观表现为多边条约创制效率的低下，例如，《联合国气候变化框架公约京都议定书》（Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, Kyoto Protocol）耗时七年多生效，《联合国海洋法公约》（United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS）耗时约十二年才生效，这不仅是时间的损耗，更映射出既有规范生成机制与国际治理需求之间的失调。进而言之，当前多边条约创制的实证观察反映了在谈判过程中实质共识的缺失以及由此导致的法律效力向“软法化”倾斜这样一种趋势。一方面，为了追求普遍参与，条约规范往往被迫向“最低限度共识”妥协，例如，《巴黎协定》（Paris Agreement）“国家自主贡献”（Nationally Determined Contributions, NDCs）机制，由于在法律属性上具有显著的程序性义务特征，导致其实质约束力受限。另一方面，多边条约创制程序本身也面临着正当性基础被侵蚀的风险，例如，《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》（Agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas beyond National Jurisdiction, BBNJ Agreement，简称《BBNJ协定》）历经将近二十载才终于达成，这折射出传统立法范式在回应利益分配冲突时的失灵。上述例证表明，多边条约创制的困境已非单纯的规则设计疏漏，而是反映出既有法律创制逻辑在应对权力结构变迁时的滞后与局限。

与此同时，上述例证也确证了当前多边条约创制机制面临的三重困境：一是程序性困境，其表现为多边条约谈判周期长期拖延，达成制度的成本高昂；二是实质性困境，其体现在多边条约文本内容难以凝聚共识，规范效力弱化；三是结构性困境，其根源于国际权力结构失衡，发达国家与发展中国家在多边条约立法中的利益分歧与制度博弈愈演愈烈。多边条约创制危机的根本原因在于国际法底层逻辑之中形式性的“国家同意原则”与实质性的“正当性需求”二者之间的内在张力。传统范式倾向于认为，只要程序符合1969年《维也纳条约法公约》（Vienna Convention on the Law of Treaties, VCLT）的形式要求，条约即具备法律效力。但在当下复杂的全球治理背景下，缺乏理性说理支撑的“形式同意”，难以保障多边条约在实施阶段的规范强度。面对此种困境，既有理论显露出解释力与建构力的双重匮乏。新实证主义学派固守规则承认的封闭视角，难以洞察程序背后的正当性缺失；而批判法学虽揭示了强权对立法进程的操纵，却未能提供兼具规范性与操作性的制度替代路径。有鉴于此，破除多边条约创制困境的逻辑起点应转向立法逻辑的范式重构。协商民主理论的引入旨在为多边条约的议程设置、约文拟定及利益调适提供一套“程序化论辩”的制度进路。协商民主所主张的理由交换与程序正当能够为多边条约创制奠定更具韧性的正当性基础，从而弥合形式合法性与实质有效性二者之间的裂痕。

二、多边条约创制有效性的三重困境

不同于传统国际法仅关注文本技术性拟定与程序性完结的“条约制定”（Treaty-making），本文所称“多边条约创制”指向一种更为宏观的制度生成活动。它涵盖了国际社会就特定议题设定框架、分配权利义务、设定权力责任并确立规范目标的全过程，呈现出区别于单一法律文本生成的整体性、长期性与动态性特征。也正是这种复杂的制度生成属性使得当前多边条约创制在实践中集中表现为程序性、实质性与结构性三重困境的交织。

（一）程序性困境

多边条约创制作为构建国际法新规范体系的重要机制，其程序性基础长期受制于国家主权结构，导致其有效性失灵。自1648年《威斯特伐利亚和约》（Peace of Westphalia）缔结以来，主权即被确立为“行为不受他者控制的权力”，这奠定了国家间独立与平等的法理基础。由于“主权是统一的、最根本的权力”，国际社会缺乏超国家层面的立法中心，这使得以多边条约为代表的国际法仅能作为一种源于国家同意的“软性约束”而存在。这种主权不可让渡的特性决定了多边条约创制必须依赖平等协商与共识达成，程序性设计因而成为摆脱其效力困境的关键。

就其表征而言，“协商一致”原则导致决策延宕与规范稀释。该原则在实践中往往演变为通过一致性要求来反复拖延决策的程序性问题，例如，根据1994年《马拉喀什建立世界贸易组织协定》（Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization，Marrakesh Agreement, 简称《马拉喀什协定》）第九条，世界贸易组织（World Trade Organization, WTO）以“协商一致”（consensus）为基本决策方式。这一机制在程序上要求全体同意，与国际联盟时代导致其失效的“全体一致原则”在结构上高度相似，实质上赋予每一成员以事实上的否决权。正因如此，世界贸易组织框架下的多边贸易谈判往往被最抵制变革的成员拉低至底线，结果形成“最低公分母”式共识。此外，《渔业补贴协定》（Agreement on Fisheries Subsidies）在世界贸易组织历经二十余年谈判在 2022 年终获通过，但其实质的效力范围被大大压缩，而产能过剩等公认的核心问题却悬而未决。这正是“协商一致”原则将广泛参与和规范效力置于结构性对立关系之中的典型表现。

进而言之，主权意志的审慎促使国家偏好“软法”路径以规避强制约束的责任。软法“不具有国家强制力，不由国家强制力保障实施，而是由人们的承诺、诚信、舆论或纪律保障实施”。虽然软法能吸纳更广泛的参与，但其强制性与可执行性远弱于“硬法”，履约意愿往往取决于主权国家利益权衡。《巴黎协定》“国家自主贡献”机制缺乏核查与问责，美国特朗普政府于 2017年6月宣布退出，2020年11月4日其退出正式生效，全程依据协定第二十八条的退出程序，未承担任何实质性法律后果。这凸显出国际立法在国家主权张力下“合意优先、约束次之”的妥协倾向。

与此同时，保留制度的异化进一步削弱了多边条约一致性与普遍效力。《维也纳条约法公约》第十九条设立保留制度，但在实践中这往往成为削弱条约一致性的工具，例如，1989年《儿童权利公约》（Convention on the Rights of the Child, CRC）第14条第1款规定：“缔约国应尊重儿童享有思想、信仰和宗教自由的权利”，然而就有缔约国对此提出保留，比如伊拉克声明“允许儿童改变其宗教信仰与该国的宗教法律的规定相悖”。这种选择性接受的缔约实践导致国际规范体系呈现出非均匀的碎片化分布。“对双边条约而言，如缔约一方提出保留，实质上是对该条约提起重新谈判；对多边公约而言，如允许保留，会产生诸如对其他缔约方的法律效力此类复杂的法律后果”。

程序性困境还体现为多边条约统一遵约履约与争端解决机制匮乏。以《全面禁止核试验条约》（Comprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty, CTBT）为例，该条约因为美国等国家未予批准，至今都未能正式生效。这类“僵尸条约”问题频发，显示出制度设计无法有效协调国家间战略互信的失衡状态。即使条约生效，相关条约机构也往往缺乏调查与问责职权，凸显“立法雄心”与“执行乏力”的矛盾。执行机制上的内在缺口不仅影响条约的履行，也从深层削弱了国际法规范的权威。

（二）实质性困境

多边条约不仅是法律文本，更是价值共识的制度表达。但在多元文化、宗教信仰、制度形态等并存的国际体系中，试图以统一规范框架达成普遍约束，往往面临着“普遍主义”与“相对主义”的张力。这种实质性困境既是多边条约难以凝聚实质内容的核心症结，也反映了国际规范实现普遍约束的内在限度。

普遍价值主张面临着深刻的文化语境挑战。“国际关系与国际法共享各种价值判断”，但参与主体的政治体制、经济结构、文化传统、地缘利益等方面差异巨大，这导致其利益诉求繁杂多样且差距悬殊。随着全球化退潮与身份政治兴起，多边条约创制面临规范性碎片化危机。以人权领域为例，普遍认可的人权标准在不同文化语境可能有不同解读，当国际法试图推行统一的人权规范，就会与部分国家基于自身文化传统形成的价值观念发生碰撞，例如，《消除对妇女一切形式歧视公约》（Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women, CEDAW）第九条第二款规定：“缔约各国在关于子女的国籍方面，应给予妇女与男子平等的权利”，然而沙特阿拉伯在批准时声明“王国认为自身不受《公约》第九条第二款的约束”，这与该国宗教法律中以父系血统确定子女国籍的传统规范存在根本张力，实质上就使该条款在其管辖范围内归于无效。尽管学术界论证了人权价值源于人类共同特征和共同需求，而且“人权普遍性是相对的”与“人权相对性是普遍的”共同证成了人权普遍性的相对性，但由于规范普遍性与文化本土性这对矛盾，国际规范体系的完整性仍不可避免地受到冲击。

价值观的对抗阻碍了规范共识的实质性建构。在气候治理、网络安全、发展权等议题上，各国对规范理念存在严重分歧。气候谈判中，中国等国家始终坚持“公平原则”“共同但有区别的责任原则”“各自能力原则”，与欧美发达国家所认为的“区别责任并不公平”、部分小岛国家及最不发达国家所主张的“扩大减排主体范围的立场”互不相让；网络主权领域，中西方“数据保护”与“数据自由”之争方兴未艾；发展权领域，发展中国家则坚持发展权系国际法上具有约束力的集体权利，要求发达国家承担相应资金支持与技术援助义务，而以美国为代表的发达国家却将其定性为不具法律约束力的政治宣示，拒绝承认其相应的法律义务。这一根本性的对立不仅导致1986年联合国《发展权利宣言》（Declaration on the Right to Development, DRTD）虽然通过但表决结果悬殊，更在此后涉及发展融资与技术转让的多边条约谈判中持续制造规范分歧。价值定位的对立，迫使条约文本较多采用模糊语言，试图以牺牲规范密度为代价，换取最低限度的妥协空间。这种价值层面的偏离终将消解规范生成的法理基础，诱发程序正当性与实质认受性之间的严重脱节。法律规范的正当性不仅应来源于缔约国的多数同意，还必须建立在理性协商与相互承认的对话过程之中，体现所有相关主体的平等参与。换言之，“法律应该是全体社会成员充分理解协商的结果”。这种交往行为应以不使用权力与暴力为前提，保障平等的发言权。

然而，现实中多边条约谈判经常缺乏这样的协商程序保障，规范的制定往往服务于实力优势一方的偏好，例如，1986—1994年《关税与贸易总协定》乌拉圭回合谈判期间达成的《与贸易有关的知识产权协定》，尽管形式广泛协商，但内容由少数国家主导，其统一的专利保护期对南方国家公共健康与可及性需求视而不见。究其实质，“发达国家昔日正是凭借广泛援取他国知识资源，方才奠定了其经济优势的根基；而TRIPS协定的达成，却将这条道路对后发工业化国家永久关闭”。这种以规范形式呈现的双重标准，正是缺乏实质包容与程序正义的规范创制所必然滑向的结果。

（三）结构性困境

在国际治理制度化的进程中，多边条约创制在形式上秉承“主权平等”的合作逻辑，而实质上却深受现实权力格局与政治结构的制约。规则创制本质上是权力关系的固化及其制度化延伸。多边条约体系的结构性困境集中体现为规范生成权在“核心‒边缘”国家间的非均匀分布。

程序性权力集中导致议程设置包容性缺失。在多数多边条约谈判中，欧美等传统强国凭借其经济实力、技术资源、法律人才与信息掌控优势，占据了实质议程设置与多边条约文本起草的主导地位。以 2003—2008年多哈回合谈判为例，美欧主导“绿室机制”（Green Room Process）将核心决策权集中于少数强国之手，“多年来GATT/WTO核心决策集团一贯纯由北方垄断”，发展中国家虽具成员身份，却长期被排斥于实质性决策之外。这种程序安排使形式平等流于表面，规范生成权向少数大国集中，削弱了国际制度的合法性基础。

话语霸权扭曲了多边条约权利义务、权力责任的分配正义。法律规范制度构建的过程不仅是物质利益博弈，更是话语逻辑竞争。主导国往往把政治霸权与文化霸权相结合形成强大的系统性力量将特定话语转化为“常识”并加以制度化，例如，在全球知识产权管制中发达国家引入大量“高标准”条款，看似中性，实则嵌入自身利益偏好，使参与国不得不接受对本国制度深度改造。多边条约表面的中立性掩盖了结构中的不平等，使得制度构建沦为强权意志的法律扩张工具。

权利义务配置与履约能力错位引发了实质公平的背离。在国际立法实践中，许多多边条约在其创制时忽略了不同主体实际履约能力差异，缺乏必要调节机制，例如，世界贸易组织《农业协定》（Agreement on Agriculture, AoA）设立了大量豁免条款，发达国家凭借这些豁免安排保留了每年逾3000亿美元的农业支持，而发展中国家在缺乏对等豁免与技术能力的情况下须承担更为严苛的削减义务。条约权利义务配置与各方实际履约能力之间的结构性落差由此形成，其在执行层面转化为发展中国家的单向负担。可见，“国家能力尤其是发展中国家的国家能力，制约了国际法在推动建立可持续的更加公正合理的国际秩序方面发挥更大的作用”，导致多边条约权利义务关系在实质层面发生偏移。国际制度不对等反映了“规范性权力的结构分布”。依据“制度性权力”（In‐stitutional Power）与“结构性权力”（Structural Power）理论，多边条约创制不仅涉及资源支配，更关乎通过程序配置界定行动者权力边界。当形式上的主权平等难以掩盖实质上的权力不对称时，部分国家将长期处于被动位置，其价值主张既难以在多边条约文本中得到充分反映，在条约后续实施阶段亦须更多承担遵循既有规则的义务。这种缺乏“政治性的合法化内涵”的制度性安排，不仅面临遵约履约失败的风险，更在深层动摇了多边条约秩序的稳定性。

三、摆脱困境的传统进路及其局限

多边条约创制不仅是国家间利益博弈的重要场域，更是国际法治合法性生成的关键环节。面对当前的有效性困境，商谈模式、重叠共识与树立权威作为传统应对进路，虽在特定历史时期推动了国际规范的确立与运行，但随着全球治理议题的复杂化，在应对大国主导的权力现实与深层价值分歧时，其解释力已日渐衰弱。系统剖析传统路径内在逻辑及其异化困境是探寻多边条约创制新范式的理论前提。

（一）商谈进路及其利益博弈隐患

商谈进路主张通过“理想沟通情境”下的理性辩论达成共识。该进路确立了一种程序主义法律范式，认为法律的制定必须源于平等主体间的真诚沟通。在这一理论视阈下，多边条约的有效性不再仅仅取决于其形式上的合规，其合法性根基在于商谈过程本身的质量。“根据商谈原则，只有那些可能得到一切潜在的相关者——只要他们参加合理商谈——同意的规范，才是可以主张有效性的”。这意味着合法性基础已不再局限于传统的“形式”或“实质”范畴，而是根本性地奠基于“程序的合理性与论证理由的可接受性”之上。

在多边条约创制的具体实践中，公共理性的导入确实曾为化解复杂的国际分歧提供了程序支撑。尤其是在涉及跨国公共利益的领域，商谈机制能够促使各方超越单纯的立场对抗，转向基于理由的沟通。以《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》（Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer, Montreal Protocol，以下简称《蒙特利尔议定书》）为例，在以美国、欧洲国家为代表的发达国家与以中国、印度为代表的发展中国家之间，面对技术储备与经济发展的鸿沟，各方并未陷入简单的博弈，而是就消耗臭氧层物质的种类、淘汰时间表以及替代技术的研发与推广进行了深入的制度化商谈，最终形成了以发达国家提供资金与技术援助换取发展中国家承担淘汰义务的制度性安排。这种基于沟通而非对抗的规范建构，使《蒙特利尔议定书》“得到了世界各国的自愿遵守，被国际社会公认为最成功的多边环境条约之一”。同理，世界贸易组织多哈回合谈判虽然历经艰辛，但其在程序上迫使各方公开政策理由，廓清了彼此的底线、明确了各自的核心关切，从而为维持多边贸易体系的对话基础与规则演进提供了必要的正当性支撑。

然而，当理想化的商谈逻辑遭遇国际社会中的权力现实时，其有效性不可避免地受到策略性行动的解构。在多边条约创制场域中，“任何一种不借助赤裸裸社会暴力来完成的社会整合，都可以被看作是对这样一个问题的解决：多个行动者的行动计划，可以作怎样的彼此协调，以使得一方行动是同另一方行动‘相衔接’的”。而这种协调的实现，在缺乏超国家强制力的背景下，只能依赖商谈的真诚性。“交往自由仅仅存在于彼此将要以施为的态度就某事达成理解、彼此期待着对相互提出的有效性主张加以表态的行动者之间”，一旦这种相互表态的前提被策略性算计所取代，商谈便在实质上已告瓦解，异化为博弈的工具。一方面，国家理性的自利属性诱发零和博弈，阻断了交往理性的实现路径。在涉及能源安全等核心生存领域，各国倾向于以工具理性主导谈判行为，以立场对抗取代基于公共理由的理性论证，这就导致谈判陷入僵局，例如，在国际能源条约谈判中，出口国与进口国围绕定价权与供应安全的结构性对抗，使得谈判被锁定为“非输即赢”的零和博弈，共识达成极其漫长且充满反复。这种缺乏互信的互动严重限制了法律规范制度创制的效率。另一方面，权力分配长期不对等，使得协商过程难以在平等条件下展开，商谈因而面临沦为“支配关系再生产工具”的风险。具备资源优势的强国常利用话语霸权，将特殊利益包装为普遍规则，这就导致弱势国家在利益诉求的表达与立场主张上处于劣势地位，例如，2017年世界贸易组织第十一届部长级会议启动的电子商务联合声明倡议（Joint Statement Initiative, JSI）谈判中，美欧凭借技术优势主导议程，其实质意在压制发展中国家的数据主权诉求以巩固其数字垄断地位。当商谈沦为强者单向的规范输出时，多边条约的公信力与执行力便从底层动摇。

（二）重叠共识进路及其价值筛选障碍

“重叠共识”（Overlapping Consensus）理论为多边条约化解价值冲突提供了重要的哲学基础。在罗尔斯看来，持有不同“完备性学说”的主体能够在公共理性的框架下达成政治层面的共识。“在此种共识中，各合乎理性的学说都从各自的观点出发共同认可这一政治观念，社会的统一建立在对该政治观念的共识之基础上”⑦。重叠共识理念延伸至多边条约创制领域，旨在通过识别各国利益的“最大公约数”来提升规范的可接受性。在多元主体构成的国际社会中，尽管各国政治观念、道德哲学、宗教信仰存在深刻分歧，但在基本的政治原则与价值理念层面仍存在达成共识的可能。“在构造一种政治的正义观念并使其能够获得一种重叠共识时，我们不是屈服于现存的非理性，而是服从于理性多元论的事实，这一事实本身就是自由条件下自由人类理性之自由发挥的结果。由此，重叠共识将差异的长期并存本身视为合理性前提，而非需要消除的障碍。作为一种务实的制度策略，“重叠共识”确为异质国家间的规范对接提供了可能。在“价值多样性或多重性已经被广泛承认为当代世界普遍现象”的背景下，在差异中寻找共性成为合作的逻辑起点。这一路径在国际人权与环境领域展现了显著的建构力。尽管世界各国意识形态与文化背景存在巨大差异，但在“尊重人的基本尊严”这一核心价值上却能达成广泛共识。1948 年12月10日《世界人权宣言》（Universal Declaration of Human Rights, UDHR）的诞生便是这一理念的成功确证。同理，环境治理领域，《巴黎协定》的达成亦遵循了这种逻辑。面对气候变化紧迫挑战，各方最终在“保护地球气候系统”这一根本目标上凝聚共识并据此确立了“共同但有区别的责任”原则，为全球气候治理提供了基础性的制度框架。然而，当重叠共识试图从宏观原则下沉至具体的规范设计时，其有效性却遭到了“文化相对主义”与“议题复杂性”的双重阻滞。

一方面，特定的宗教信仰与文化传统的韧性对普遍性共识构成了挑战。当条约规范触及深层的宗教信仰或文化传统时，形式上的重叠共识往往被本土性的保留所架空。以《消除对妇女一切形式歧视公约》为例，尽管缔约国在形式上达成了共识，但部分国家集团坚持公约条款不得抵触宗教法律并据此提出了诸多实质性的保留。“重叠共识不只是一种对接受某些建立在自我利益或群体利益之基础上的权威的共识，或者只是对服从某些建立在相同基础之上的制度安排的共识”，而应区别于那种“稳定性取决于各种相对力量之间的偶然情形和平衡”的临时协定，但在国际实践中，这种共识往往难以摆脱让步与妥协的色彩，导致规范效力在执行层面陷入实质性的碎片化和无力化。另一方面，各种国际议题的深度耦合使得单纯寻求“最大公约数”的模式难以为继。当代多边条约议题横跨经贸、科技与安全等多个领域，各方诉求高度分化。在前述世界贸易组织电子商务JSI谈判中，各国基于经济结构的差异，在“数据自由流动”与“数据主权”的诉求上南辕北辙，发达国家期望巩固技术垄断，而发展中国家则担忧产业冲击，这种根本性对立导致构建重叠共识困难重重。即便是在已达成宏观共识的气候领域，一旦进入减排责任分配、资金援助流向等实质性环节，各国在关键议题上仍分歧严重，始终难以形成实质性的重叠共识。这表明，仅依靠寻找“最大公约数”的重叠共识路径，难以有效应对触及核心发展利益分配的深层次治理难题。

（三）树立权威进路及其民主赤字风险

树立权威进路通过赋予国际组织或少数大国主导权推动多边条约创制，其本质是“构建权力关系——护持权力距离”，具体体现为三个方面：其一，大国维护与次级盟友之间的权力距离；其二，防范多元主体之间形成颠覆权威的合力；其三，以“治理”之名利用盟友和集团制裁非盟友。作为一种介乎“民主”与“极权”之间的治理形态，“威权主义”在国际政治中并不试图全面消除多元性，但其在政治决策领域对多元参与的限制仍较为显著，显示出强烈的保守主义色彩。然而，在特定的历史语境下，“树立权威”往往被视为保障制度供给的务实选择，例如，国际货币基金组织（International Monetary Fund, IMF）凭借专业权威与加权投票机制，在金融危机期间能够迅速通过救助决议以稳定市场，而北大西洋公约组织（North Atlantic Treaty Organization, NATO，以下简称北约）则长期依赖美国的主导地位来统合盟友意志，确保了其军事战略的部署与执行。这种赋予特定权力中心以排他性主导权的模式，在应对紧急危机与安全威胁时，客观上提升了多边条约体系的反应速度与执行力。然而，以牺牲程序平等为代价换取效率的治理逻辑，亦不可避免地导致了严重的“民主赤字”，这种结构导致多边条约创制的过程极易沦为单边意志的法律化。“在现实的政治世界中，结构性的不公正既影响程序也影响结果，符合协商标准的民主过程通常会偏向更有权力的一方”，这一规律在国际条约实践中得到了充分印证。

一方面，权威决策机制往往导致弱势主体的利益关切遭受系统性屏蔽。在国际经济领域，少数发达国家凭借高额份额主导了规则制定，导致贷款条件往往脱离受援国的实际国情，例如，国际货币基金组织在亚洲金融危机期间向泰国、韩国提供援助时强行附带财政紧缩与金融开放等严苛条件，虽旨在稳定宏观经济，却因忽视受援国的社会承受力而加剧了经济衰退与社会矛盾。这种“理念、运行机制与贷款条件更多体现以美国为主导的发达国家政策立场”的现实，使得发展中国家的合理诉求在权威决策中遭到系统性屏蔽，进而削弱了其对国际金融秩序的存在感和认同感。另一方面，强权主导下的“强制一致”动摇了多边合作的合法性根基。以北约为例，作为其绝对核心的美国常常基于自身地缘战略需求将意志强加于盟友。在1979年北约“双轨决定”（Dual-Track Decision）与核部署问题上，尽管荷兰等成员国国内存在激烈的反对声音，但最终仍因受制于美国的主导地位而被迫参与。从根本上看，“拥有权力的官员们没有动机与他坐在一起，即使他们真的同意进行协商，他们也有权力不公正地主导讨论的过程”，这揭示了权威模式在制度层面的内在悖论：形式上的协商空间并不能改变实质上的权力主导逻辑。树立权威这种缺乏实质正义的效率优先模式，最终不仅无法消除分歧，反而加深了国际秩序的动荡。

四、协商民主作为走出困境的新出路

面对全球治理的协调失灵与合法性赤字，传统进路在应对深层价值分歧与权力结构不均衡方面的局限日益显现。这表明，当代多边条约创制亟须超越单纯的权力平衡逻辑，进而转向兼具公共理性与程序正当性的治理新范式。强调理性论辩与包容参与的协商民主理论，恰为重构多边条约创制的规范基础与有效性提供了关键的解释框架与重构路径。

（一）协商民主的理论内涵与维度转向

协商民主作为一种旨在超越传统聚合式民主的新型治理范式，强调通过理性平等的“公共理由交换”来达成共识。其理论内核植根于哈贝马斯的“交往合理性”，主张交往主体以语言或其他符号为媒介，通过排除强制性因素的诚实对话以达成相互理解与共识为目标的理性形式。针对多边条约创制中日益凸显的“利益博弈僵局”与“规范效力赤字”，这一范式立足于“公民对于彼此共同施加的法律，相互负有提供证明理由的义务”这一核心承诺，以理由说服取代权力压制，从而重构多边条约创制中的公共理性基础。协商民主在回应多边条约创制三重困境时，主要体现为以下三个维度。

其一，从过程维度分析，协商民主具有“偏好转换”的协调韧性，为破解“程序性困境”中的谈判僵局提供了新的法理视角。协商并非简单的信息交换，而是“提出各种相关理由，说服他人，或者转换自身偏好”的动态过程。从心理学视角看，这种公开阐述理由的要求激活了参与者的“慢思考”，使其倾向于深思熟虑与反思性判断。这恰好弥补了传统商谈模式下因立场固化而导致的零和博弈缺陷。协商民主并不苛求“终极共识”，而是主张即便面对根本性的价值分歧，政治对手“仍能继续寻求公平的社会合作条件”。这种弹性机制为提升规范生成的效率与适应力提供了学理支撑，使多边条约创制过程具备了应对复杂分歧的自我修复潜力。

其二，就规范维度而言，协商民主确立了基于“认知优化”的合法性生产机制，为化解“实质性困境”中软法泛滥提供了路径。“在互惠原则引导下，协商实践是一种持续的相互给出理由的活动，并以具有集体约束力的决定为节点。”这种机制引导参与者超越短期自利，为考虑“后代及非人类利益”提供了理性空间，从而修补了重叠共识模式下因“底线妥协”所导致的规范效力流失和实质内容虚化。协商民主强调“更好论据的力量”，使得既得利益者难以公开捍卫其狭隘偏好，从而有助于为多边条约创制注入更为坚实的社会认受性基础，缓解“技术官僚化”带来的合法性压力。

其三，从主体维度观之，协商民主通过“理想言谈情境”的构建，为矫正“结构性困境”中的代表性缺失提供了可能。它主张打破正式行为体的垄断，吸纳非政府组织与边缘群体参与决策，从而实现程序意义上的实质参与平等。哈贝马斯指出：“在这种言谈情境中，每个人都是自由、平等的，人们通过论辩的方式消除彼此之间关于有效性主张的分歧，而且主张的有效性只能凭借理由来检验。”这一前提还要求“互动的参与者必须彼此承认对方是具有责任能力的，因而预设它们是能够使其行动以有效性主张为取向的”，而在多边条约的权力格局中，弱势国家难以获得这种平等的主体承认，遑论以有效性主张为导向开展实质协商，这正是前文结构性困境在制度层面的深层根源。这一机制超越了抽象的伦理叙事，旨在从制度层面破解传统权威模式下的话语垄断。在多边条约创制场域，它致力于为弱势国家在既有的大国权力结构中争取更多表达空间，增强多边条约内容的全面性与公平性。

（二）协商民主与多边条约创制的要素契合

面对前述多边条约创制在程序、实质与结构维度面临的结构性困境，协商民主并非悬置于实践上的政治哲学构想，其所蕴含的公共理性与程序正义要素，与摆脱上述困境的现实需求具有内在的逻辑契合。

其一，在主体维度，协商民主强调的包容性参与旨在降低多边条约创制的代表性赤字。针对传统谈判中强权主导与弱势方边缘化的权力结构，协商民主主张合法的公共决策应建立在利益相关者平等参与的基础之上。它并不否定主权国家的主体地位，而是通过制度设计赋予小国及非国家行为体实质性的议程参与权与话语表达权。这种机制旨在重建国际多边条约法律制度的输入合法性（Input-oriented Legitimacy），使条约草案在形成阶段便能充分吸纳异质性需求，从而在源头上提升规范的包容性与公信力。

其二，在过程维度，协商民主的理性论证有效缓解了共识生成的僵局。区别于传统博弈逻辑导致的最低合意限度，协商民主强调从权力政治转向理由交换。作为一种多元的、反思性的动态过程，它强调基于公共理由的反思讨论，力求在多元之间寻找“交汇理由”，推动价值层面上的相互理解与规范认同。协商民主要求“交往行动的主体愿意使他们的行动计划建立在一种共识的基础之上，而这种共识又建立在对有效性主张的相互表态和主体间承认的基础之上；因此，作数的仅仅是那些有可能被参与各方所共同接受的理由”，而非单方面的权力主张。在多边条约创制中引入多轮协商与反馈机制能够促成基于理性对话而非强制妥协的实质共识，从而赋予条约更稳定的输出合法性（Output-oriented Legitimacy）与规范认受性。

其三，在规范维度，协商民主的程序正义观为多边条约提供了超越单一国家意志的合法性来源。面对国际权威的碎片化结构，仅依赖“国家同意”的传统合法性框架已难以充分回应规范制度建立与适用的普遍性需求。协商民主的程序正义观提供了一种新的合法性来源：“法律的规范效力并非来自外部强加”（法律的强制性应伴随选择的自由而非强迫），而在于“那些作为法律之承受者而从属于法律的人，同时也能被理解为法的创制者”。协商民主确立了“参与过程本身即正当性渊源”的逻辑，将规则的权威基础从静态的意志表达拓展至动态的正当参与。通过嵌入全球公共论坛与多层级对话机制，这种程序转向为重建国际法的规范权威提供了坚实的理论支撑。

其四，在程序维度，协商民主并非对主权现实的否定，而是尊重主权前提下的程序性规制与效力优化。它提供了一种制度化平台，促使国家从利益冲突的被动回应者转变为共识的主动建构者。协商民主本身“是跨国的、商谈性的，强调在跨国公共领域中对话语参与进行分散而有效的控制，进而以多种方式构建或影响国际结果”。这表明协商民主是一条可行的制度调节路径，其在现有框架中引入程序性协商机制，增强了多边条约创制全过程的合法性与执行力。

（三）协商民主对传统进路的超越与整合

协商民主并非对传统进路的激进否定，而是通过引入公共理性与程序正义，对其加以批判性的吸纳与逻辑重构。它试图通过重新设计和规划议题设置、规范生成与权威构建的程序性机制，探索一条兼具制度弹性与规范包容力的替代性路径。

在多边条约创制的启动环节，协商民主旨在解决传统商谈进路中因“工具理性”主导而引发的议程垄断问题。传统商谈往往被异化为国家间“以言取效”的策略性博弈，导致弱势方被排斥在议程设置之外，深层分歧被表面妥协所掩盖。对此，协商民主提出了一种基于“公共理由”的审议范式。真正的协商是一种“特殊的讨论”，它要求参与者在制度化的平台中，不能仅基于私利施压，而必须“自由、公开地表达或倾听各种不同理由，通过理性、认真地思考，审视各种理由，或者改变自身偏好，或者说服他人，进而做出合理的选择”。这种机制在国际海洋保护等复杂议题中极具现实意义。它促使各国从“管辖权分割”的零和争夺转向对“海洋生态系统完整性”这一公共价值的法理证成。通过这种理性审议，议程设置不再是强权的独白，而是各方基于共同利益识别做出的理性选择，从而实现了传统商谈逻辑的实质性优化。

在多边条约起草阶段，凝聚共识是约文形成的核心任务，其规范指向与“重叠共识”相一致。罗尔斯主张“不同的前提有可能导致同一个结论”，以此说明价值多元条件下规范结果可能汇合；但由于缺乏相应程序与制度安排，该进路在实践中往往停留于原则层面的模糊共识。与之不同，协商民主通过轮次协商、理由回应与异议处理等程序性安排将共识理解为在持续讨论中逐步生成和修正的动态过程。“公共协商”作为协商民主的重要机制，旨在通过政治共同体成员围绕具有集体约束力的公共政策展开公开讨论与批判性审视，以澄清分歧并提炼共性。在这一过程中，参与者对个人利益与公共利益进行反思性权衡，其偏好在协商中发生调整甚至向公共利益方向转变，这一变化被视为协商民主的重要规范意涵。在多边条约约文起草实践中，各国正是在多轮协商与持续沟通中不断修正立场，使共识逐步落实为具体规则与实施机制。《巴黎协定》透明度框架的形成即为典型例证，该协定于 2015 年确立了“强化透明度框架”（Enhanced Transparency Frame‐work, ETF）的原则共识，但具体的报告模式、程序与指南历经三年多轮谈判，直至 2018年《联合国气候变化框架公约》缔约方大会第二十四届会议（COP24），亦即卡托维兹气候大会，方才形成完整的操作性规则体系。这一过程充分体现了协商民主所强调的动态审议机制——抽象价值共识唯有经由持续的程序性协商，方能转化为具有可操作性与执行力的条约规范。

在多边条约创制的签署与遵约履约阶段，协商民主试图通过矫正参与能力的失衡来解决传统权威模式下的“民主赤字”。传统路径往往依赖大国或国际组织在制度设计与议程控制中的主导地位来保障效率，忽视了其对规范认受性的削弱。“协商民主的正当性与合法性在很大程度上取决于协商民主的程序性”，但是这种正当性不能仅建立在形式平等的基础之上。面对现实中存在的资源鸿沟，协商过程参与者应该平等占有协商所需要的诸如收入、权利、资格或机会等各种资源这样一种单纯“资源平等观”，难以解决问题。其核心在于实现各国在程序参与能力上的平等，也就是所有参与者必须具备“赋予其实际参与公共领域的能力”。这在国际法实践中具体化为对弱势国家谈判能力、规则理解能力及技术论证能力的制度性扶持。它强调在多边条约创制中必须完善能力建设与技术援助机制，提升弱势国家运用法律语言与科学证据表达诉求的能力。这种基于“能力赋权”的权威构建，使得条约的签署不再是外部压力的结果，而是基于充分理解与实质参与之后的自主认同。

五、协商民主融入多边条约创制的制度设计

将协商民主融入多边条约创制，其重点在于探讨多边条约议题设置与谈判程序、多边条约执行与反馈机制以及多边条约权力结构调适三个关键维度的实践路径与规范意义。

（一）议题设置与谈判程序的协商性重构

在多边条约创制的初始环节，尤其是在涉及技术标准等高度专业化的议题中，传统的“国家中心主义”进路往往导致议程设定权被少数大国垄断，由此引发的代表性缺失与认受性缺失已成为制约多边条约创制有效性的深层诱因。为此，制度设计的核心在于通过程序性规制，在不损及国家主权的前提下，构建兼具包容性与理性审议特征的协商机制。在议题设置阶段，应当确立“开放型议题咨询程序”，以矫正议程设定的排他性。在传统国际法实践中，主导国常利用议程控制权将弱势国家及相关非国家行为体的利益诉求排除在谈判视野之外。对此，协商民主主张在正式谈判启动前设置前置性的利益识别与表达机制。具体而言，《巴黎协定》框架下的“塔拉诺阿对话”（Talanoa Dialogue）模式或可借鉴，也就是建立一种非对抗的、促进性的集体审议程序，在制度上允许行业协会、科学团体等非国家行为体就拟议议题提交书面建议并要求谈判方对具有普遍共识的提案承担回应义务。这种程序安排并非赋予非国家行为体以缔约权，而是通过制度化的利益表达渠道，确保多元利益诉求能够进入缔约方的决策视野，从而提升条约草案的实质正当性。在正式谈判阶段，应当引入“论证责任”机制，推动谈判逻辑从“利益博弈”向“公共说理”转型。为了克服传统多边谈判中基于实力对比的零和博弈，应当在程序设计上强化公共理性的约束力。这就要求构建“多轨并行的审议架构”，在政府间谈判的主轨道之外，设立专家与利益相关方参与的辅助性论坛并建立二者之间的成果转化机制。2016年《联合国气候变化框架公约》缔约方大会第二十二届会议（COP22），亦即马拉喀什气候大会，启动的“马拉喀什全球气候行动伙伴关系”提供了有益范本。它成功将城市、企业以及原住民团体的共识转化为条约实施的补充性规范。未来的制度设计应进一步将此类实践规范化，规定缔约方在否决特定提案时必须承担论证义务并提供基于公共理由的法理证成，而非单纯主张各自的国家利益。

（二）执行与反馈机制的协商性预设

协商民主在多边条约创制中的功能并不局限于谈判阶段的程序开放，其更深层价值在于通过在多边条约文本中对执行机制、反馈程序与参与路径进行前瞻性的规范设置。即在创制阶段，通过前置条款设计将协商逻辑内化为多边条约的治理架构，旨在赋予条约以自我修正能力与整体结构弹性，使其从基于“一次性合意”为核心的静态安排，转向具有持续调整能力的治理结构。

其一，确立“迭代式动态调整机制”，提升多边条约框架动态演进与规范效力维系功能。传统条约往往因缺乏弹性而难以适应国际形势的急剧变化。协商民主主张多边条约文本预设周期性的反思与修正程序，以实现治理目标的阶段性演进，例如，《巴黎协定》中的“全球盘点”（Global Stocktake, GST）机制作为多边条约创制阶段的重要制度成果，并不局限于其政治评估功能，而是构成了协定内部动态调整机制的制度化表达。这一机制要求定期盘点履约情况，对协定宗旨及其长期目标实现的集体进展情况进行评估，通过制度化的反思与协商，推动各国的减排承诺在周期性盘点与持续更新的循环机制中渐进实现。这种设计表明协商民主正在成为维持多边条约规范效力与适应性的重要程序基础。

其二，构建“多元共治的监督架构”，打破对遵约履约信息的垄断。针对传统多边条约监督中“国家中心主义”引发的信息壁垒，协商民主要求在制度结构中赋予非国家行为体以监督的资格和职能，例如，《残疾人权利公约》（Convention on the Rights of Persons with Disabilities, CRPD）第三十三条第三款规定：“民间社会，特别是残疾人及其代表组织，应当获邀参加并充分参与监测进程”，由此确立了民间社会参与监督进程的规范依据并据此发展出允许非政府组织向残疾人权利委员会提交“平行报告”（Parallel Reporting）的制度安排，在一定程度上与缔约国报告形成事实层面的对勘与竞争。这种设计拓宽了传统监督中单向度的信息渠道，通过引入第三方视角认知供给，提升了多边条约执行的透明度与事实认定的全面性。

其三，预设“横向问责与同侪审议机制”，强化多边条约实施的声誉约束。协商民主倡导以“理由论证”替代“强制制裁”，这一理念体现在多边条约对同侪审议的制度化安排中。以经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development, OECD）《禁止在国际商业交易中贿赂外国公职人员公约》（Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, OECD Anti-Bribery Convention）为例，其“同侪审查+问责对话”机制使缔约方处于持续性的集体审视与监督之下。有学者将其视为一种能够激活主体积极行动进而维护声誉的“预期治理”，也就是利用长期战略规划来减少抑或消除事前的不良效果。这种基于横向问责的制度预设，通过激活国际社会的声誉约束机制，为缺乏超国家强制力的多边条约提供了替代性的效能保障与履约监督途径。

（三）权力结构的协商性调适

针对多边条约创制中形式主权平等难以转化为谈判实际影响力的现实偏差，协商民主试图通过差异化程序安排，改善弱势国家在议题准入、理由陈述与文本形成等阶段的参与条件，从而缓和多边条约创制过程中由实力差距所造成的结果失衡。既然无法改变国家实力的客观差距，就必须通过制度化安排，赋予弱势国家在协商进程中实质性话语权与议程设置能力，从而形成良序运作的综合性公共领域。

其一，设立“前置性能力建设机制”，削减谈判初期认知差异。在传统缔约谈判中，发展中国家常因技术与法律专业储备不足而不得不被动接受规则。协商民主对平等参与资格的要求为正式谈判前设立专门知识共享与能力提升平台提供了理论依据。它通过结构化多方参与程序使弱势缔约方在进入谈判前掌握必要的议题背景知识与技术储备。《联合国气候变化框架公约》下“德班能力建设论坛”（Durban Forum on Capacity-building）就体现了这一逻辑。该机制旨在帮助发展中国家积累专业知识、交流履约经验，从而在议题形成阶段即具备与发达国家进行平等对话的技术能力。这种制度安排通过前置性的知识赋权，有效避免了弱势国家因认知劣势而被边缘化。

其二，固化“集体谈判与议题平衡机制”，整合弱势国家的程序博弈能力。为了制衡强国对议程的实质垄断，协商民主支持在程序上确立“谈判集团”（Negotiating Blocs）的规范地位，例如，2015年《联合国气候变化框架公约》缔约方大会第二十一届会议（COP21），亦即巴黎气候大会，“77国集团和中国”（The Group of 77 and China，G77+中国）及“小岛屿国家联盟”（Alliance of Small Island States, AOSIS）通过集体推举代表、统一审阅文本等成功实现了对议题优先级的实质影响，展现出一定程度“逆向领导力”。未来制度设计应进一步将此类实践由政治惯例固化为程序性法律规则，以确保边缘国家能够通过制度化的集体代理路径，在全球议程中行使有效的否决权或修正权。

其三，强化“程序透明与公共听证机制”，瓦解信息垄断导致的话语霸权。结果正义高度依赖于过程的公开性。针对弱势国家因信息闭塞而陷入的博弈困境，协商民主主张引入“公共听证”与“草案公开征询”等程序。《世界卫生组织烟草控制框架公约》（WHO Framework Convention on Tobacco Control，FCTC）谈判首次允许非政府组织直接进行口头陈述并提交书面意见，该机制显著提升了谈判透明度，使资源匮乏国家能够借助专家智库、非政府组织等外部信息源来辅助决策。通过打破“闭门协商”信息壁垒，该机制为弱势国家提供了实时获取信息、表达异议的制度化渠道。

协商民主并不意味“每国必胜”，而在于通过制度设计确保“每国有声”。规范意义上的协商应建立在“无强制、理性可接受的论证”基础之上，即便弱势主体未能主导最终决策结果，也应在过程上获得发言权与回应权，从而确保制度安排具有合法性基础。协商民主有助于打破主权平等形式掩盖下的实质不平等，为构建更具包容性与正义性的多边条约制度提供了规范路径。“民主不应仅仅是‘名’的问题，作为民主实践之‘实’，必须和‘名’互相匹配，否则民主就成为关于前缀修饰词的讨论，无法切中民主本身”。协商民主凭借其包容性、参与性与程序理性特征，在多边条约创制中能有效弥合弱势与强势主体之间的制度落差，实现主体之间“共建共治共享”。在此过程中，协商民主不仅提升了多边条约过程合法性，也增强了弱势国家对条约结果的认同与接受度，从而提升多边条约制度整体有效性与正当性。

综上，协商民主融入多边条约创制的制度方案，在议题准入、制度结构与权力配置三个层面系统展开。通过开放型议题咨询与论证责任机制重塑谈判程序的正当性基础；通过迭代调整、多元监督与横向问责条款将协商逻辑内化为条约的治理架构；通过前置能力建设与集体谈判机制弥合实质参与能力的结构性落差。三者协同运作，其内在统一性根植于“只有当商谈原则和法律媒介彼此交叠，并形成一个使私人自主和公共自主建立起互为前提关系的权利体系”这一规范逻辑。唯有程序性协商与制度性规范深度融合，方能从根本上回应多边条约创制程序性、实质性与结构性三重困境，重塑其整体治理效能与规范正当性。

（全文转自“南开学报”公众号）