【作者】 钱锦宇，西北政法大学人权研究院副院长、教授，法学博士。
内容提要：确立和保障残障者享有发展权，是习近平人权思想的重要组成部分，是马克思主义人权观的必然要求。在全面推进依法治国的伟大历史进程中，应当通过旨在消除形式主义平等观而追求实质平等的积极行动，来推进残障者充分享有发展权利。中国政府的积极行动呈现出结构性特征，包括保障残障者发展权利的制度建构，为积极行动提供有力的制度基础。营造保障残障者发展权利的良善社会生态，为积极行动提供有利的外部环境。应当强化政府的积极责任，为积极行动提供有力的保障。
关键词：残障者 发展权 人权 积极行动
2016年既是联合国《发展权利宣言》颁布30周年，也是联合国《残疾人权利公约》颁布10周年。在这样一个特殊的年份中观察和思考世界人权事业和中国人权事业的发展，有必要在发展权的视域中来分析和探讨中国残障者权利的保护问题。这不仅只是因为中国的残障者人数高达8，500万，涉及家庭人口达2.6亿，残障者的权利保护关系到了“千家万户”的幸福安康；更为重要的是，对于中国残障者的尊严和权利的尊重与保护，也是彰显中国的国家伦理、社会和谐和政治文明的内在要求。
一、确立和保障残障者充分享有发展权的意义
关注和保护残障者的权利，是人类文明不断发展所取得的共识，也是人类社会发展进步的标志之一。2006年12月13日通过的联合国《残疾人权利公约》，则是人类社会迈入21世纪后，国际社会通过的第1个综合性的人权文件。《残疾人权利公约》的第1条就明确规定了该公约的宗旨是“促进、保护和确保所有残疾人充分和平等地享有一切人权和基本自由，并促进对残疾人固有尊严的尊重。”在这种立约初衷和制度定位的指导下，作为联合国历史上第一部多维度保护和促进残障者权利的国际法律文件，《残疾人权利公约》不仅宣布了尊重和保护残障者的固有尊严，而且确立了对残障者全部人权和基本自由的保障；不仅规定了残障者的生命权、自由权和平等权，而且更为重要的是强调了对残障者的发展权的捍卫；不仅确立了主权国家的国内法义务，而且建构了对于残障者权利保护的国家合作机制与框架。因此，在一定意义上看，《残疾人权利公约》的颁布和实施，引导着人类社会对待残障者的主体性地位与合法利益的态度和方法产生的一种示范性转变。
在有效的社会融入和社会参与过程中，残障者往往面临着来自于两个维度的困难：一方面，残障者自身存在的生理或者心理障碍(但这并非是根本原因)；而另一方面，也是导致融入障碍的最重要的因素，是以公共设施的不健全甚至缺失、人群的心理偏见甚至是歧视、文化隔阂甚至是区域隔阂为核心的社会环境障碍。因此，要真正实现残障者的社会融入和社会参与，使残障者成为人类共同体的平等成员和“人类文明发展的一支重要力量”，就必须重视和保障残障者的发展权利，通过促进和保障残障者的发展权利，来消除残障者的社会融入障碍。
而作为《残疾人权利公约》的缔约国，中国确立和保障残障者包括发展权在内的权利，则更具有重要的意义：
(一)确立和保障残障者的发展权是习近平人权思想的重要组成部分
改革开放以来，中国的人权事业不断取得突飞猛进的发展，人权的保障制度也得到了不断的确立和健全。尤其是党的十六大报告明确指出“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”，以及2004年以“国家尊重和保障人权”为核心内容的宪法修正案的通过，为中国人权事业的发展指明了方向。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更是旗帜鲜明地指出，中国“将坚定不移走和平发展道路、坚定不移推进中国人权事业和世界人权事业。”①之所以将发展人权事业视为中国执政党和政府的当然责任并坚定不移地推进人权事业，其原因就在于带领中国人民实现中国梦是中国共产党伟大的时代任务。而中国梦具有着深刻的人权内涵，即“实现中国梦就是要实现中华民族伟大复兴，实现国家富强、民族振兴、人民幸福。中国梦是包含着人权理念、人权诉求、人权价值观的社会目标和愿景。”②
以习近平同志为核心的党中央高度重视对于中国残障者权利的保障和推进，尤其是残障者发展权的保护和推进。确立和保障残障者的尊严和权利，是习近平人权思想的重要组成部分。一方面，习近平同志明确指出：“残疾人是社会大家庭的平等成员，是人类文明发展的一支重要力量，是坚持和发展中国特色社会主义的一支重要力量。”③从这个语境和角度来看，残障者作为实现中国梦的重要力量，也是应有之义。如果说包括残障者在内的每一位中国人都是实现中国梦的伟大力量的话，那么通过政府和民间的积极行动，为残障者有效赋能，切实保障残障者的权利(尤其是其发展权利)，促进残障者的有效社会融入和社会参与，就成为了实现中国梦的重要条件之一，也是每一位残障者实现其中国梦的制度性保障和条件。另一方面，“人权保障没有最好，只有更好。国际社会应该积极推进世界人权事业，尤其是要关注广大发展中国家民众的生存权和发展权。”④在习近平人权思想中，生存权和发展权的确立和保障，是中国特色人权制度体系和理论体系的核心与重点。在中国的现代国家治理结构中，确立和保障人权，首先就是确立和保障每一个人的生存权和发展权。因此，确立和保障残障者的生存权和发展权，是残障者的首要人权。只有中国残障者所享有的以生存权和发展权为核心的人权得到切实的保障和发展，整个中国的人权事业才能够获得整体的推进和发展。
(二)确立和保障残障者的发展权是马克思主义人权观的必然要求
人权是什么？从传统意义来看，人权就是人作为人所应当享有的尊严和权利。人权之所以是一个“伟大的名词”⑤、一项伟大的“发明”⑥，就是因为人权的意义在于保障每一个人的潜能得以充分发挥，每一个人凭借于此能够逐步实现其全面发展。在马克思主义看来，消解人的异化，实现每一个人的全面发展，是马克思主义的主旨。只有当个人将其自身置于社会之中，置于人与人的关系之中，通过实践来实现其符合社会要求的潜能以及基于这种潜能的社会实践，展现出个人对于他人和社会的有用性时，个人才能产生社会认同感和成就感，才有可能实现自我的价值。人的价值的实现过程，就是人得以逐渐走向全面发展的过程。而人的全面发展，又进一步推动人的价值的充分展现。
发展权是保障人的潜能得以充分发挥，人的全面发展得以实现的必要条件和制度保障。对于残障者来说，发展权利的实现和保障，更是具有不可或缺的价值。尽管由于生理、智力或者精神方面的问题，造成了残障者在实现其社会价值和人生价值以及实现其人的全面发展的过程中产生了诸多障碍，但是，残障丝毫不能损害个人参与社会和贡献于社会的权利。换言之，残障者所面对的这种障碍，并非是不可克服和消除的。而之所以会造成这些障碍，在一定意义上，并不是个人的原因，而是社会的原因。因此，有必要在消除障碍的同时，积极赋予和保护残障者的发展权，正如《残疾人权利公约》所规定的那样，既要求各缔约国不仅应当采取一切适当的立法、行政和其他措施保障残疾人的人权和基本自由，保障其经济、社会和文化等方面的权利，又要求各缔约国应采取适当措施保障和促进残疾人获得教育、健康、康复、就业、社会保障、参与文化体育生活等权利。而这些公约条款和公约精神的最终目标，仍然是实现残障者作为平等社会主体所具有的人的潜能的充分发挥、人的价值的实现和人的全面发展的实现。
二、通过积极行动推进残障者的发展权利
从各主要国家的经验来看，通过积极行动来实现对残障者权利的保护，是极为重要的方式和路径。而中国在通过积极行动推进残障者的发展权利的过程中，具有着自身的表达与实践。
(一)通过积极行动推进残障者的发展权利，是全面推进依法治国的内在要求
无论从马克思主义，还是从西方政治自由主义来说，人权都是国家统治和公共权力正当性的基础。不断发展和保障人权是任何现代政治文明国家所肩负的历史使命和根本目标。2004年全国人大通过的以“国家尊重和保障人权”为核心的宪法修正案，彰显了人权保障作为中国宪法基本原则的地位。这一宪法修正案的通过，标志着人权本身作为法律的核心价值得到了根本法的证成，使得人权本身成为用以考量所有法律和法规的道德性与合法性的重要标准和依据。人权所包含的自由、平等和公正等理念，不仅是社会主义核心价值观的重要内容，也为中国特色社会主义法治体系和法治国家的建设提出了目标和要求。党的十八届四中全会对全面依法治国作出了战略布局。而“全面保障人权是全面推进依法治国的内在要求和重要任务。”⑦这个战略布局的顶层设计，对于残障者的权利保护，尤其是对残障者的发展权的保护而言，意义重大。这是因为，法治的核心要义之一就是平等和非歧视。平等地尊重和保障每一个人的权利，是法治的根本目标之一。而面对社会障碍的残障者，作为传统意义上的弱势群体，更需要对其权利和尊严予以实质性尊重和保护。这种实质性保护所强调的并非是给予残障者以一种形式意义上的平等对待和保护，而是一种通过国家和全社会的积极行动(或称为“扶助行动”)来使其获得一种实质平等的可能性。全面推进依法治国，树立法律的平等保护原则，内含着对于残障者的发展权的保护和关注。全面依法治国，必须实现残障者的发展权(包括受教育权、就业权、社会保障和社会救济权、社会融入权等)的制度化、法律化，通过这种制度化人权保障系统的运行，最终实现残障者的实质平等。
与此同时，公正作为社会主义法治理念的核心价值，也要求对社会弱势群体的合法权益予以制度化和法律化的保护。罗尔斯在其正义理论中不仅强调了每个人都有平等的权利主张，享有一完备体系下的各项平等自由权，更为重要的是，他的正义理论还要求一项公平机会平等原则，即：首先，在各项职位及地位，必须在公平的机会平等下，对所有人开放；其次，社会制度的安排应当使社会中处境最不利的成员获得最大的利益。⑧从这个意义来看，通过专门的制度性安排和积极行动，保护残障者的发展权，也是社会正义和以公正为核心价值的社会主义法治体系和法治国家的本质要求。
(二)积极行动的制度性目标是追求实质平等和社会正义
“积极行动”，又称为“扶持行动”、“肯定性行动”、“优惠性差别待遇”、“积极平权”或者“平权法案”等，其含义是指国家通过正式或非正式制度，采取某种积极的措施，对基于“肤色、宗教、性别、民族或血统出身”等生理、心理或社会文化特征而形成的少数群体或弱势群体给予优惠性差别待遇，来消除歧视，从而达到实质平等和社会正义。从域外经验来看，美国总统约翰·肯尼迪1961年3月6日签署了第10925号行政令，要求政府合同的承包商采取行动，以消除对于少数族裔和弱势群体在就业领域存在的种族歧视，被视为是关于积极行动的典型例证。而积极行动背后的机理，就在于“不仅要寻求自由，更是要寻求机会；不仅是要实现法律上的平等，更是追求人的能力的发展；不仅是作为权利和理论上的平等，更是作为事实和结果的平等。”⑨由此可见，为了追求实质意义上的平等和社会正义，积极行动就将作为其在特定情形中超越起点平等和规则平等的形式意义平等观的制度性手段。
而上述这种理念，在证明积极行动对于残障者权利保护所具有的潜在价值和现实意义的过程中，也同样具有积极效用和正当性。在传统的政治学和法学理论看来，积极行动政策的适用对象往往是少数族裔和妇女。但是如前所述，对于残障者而言，其生理、心理或者精神上的障碍，使得残障者本身无法在以起点平等和规则平等为核心的制度环境中充分地融入社会、参与有效的竞争、发挥其独特的潜能以及最终实现其作为人的全面的发展。而“积极行动”政策的一个主要特点，恰恰就是在于不拘泥于规则平等原则，以一种矫枉过正的特殊形式对残障者等少数群体的利益予以优惠待遇和照顾，以求达到一种使残障者接近或处于实质性平等的社会制度生态当中。因此，在这个意义上讲，完全有必要通过积极行动，来保障残障者获得生存和发展的权利。对于残障者的权利保护而言，实质平等和社会公正的原则可以在一定程度上高于规则平等的原则。这也是在和谐社会中，不同社会群体在一个共同文明体或共同社会的框架下，持续并自主地参与及发展自有传统文化或利益、展现不同群体之间相互尊重与容纳的重要措施。
三、中国政府实施积极行动的结构性安排
推进和保障残障者权利(尤其是其发展权利)，是中国共产党人的宗旨之一，也是中国政府作为联合国《残疾人权利公约》缔约国而担负的重要义务。
一方面，联合国《残疾人权利公约》的宗旨就是促进和保护残障者充分且平等地享有一切人权和基本自由，促进对残障者固有尊严的尊重。更为重要的是，《公约》要求各缔约国应当采取积极行动(即“适当的立法、行政和其他措施”)来保障残障者的经济、社会和文化等方面的权利，确保残障者在与其他人平等的基础上无障碍地使用交通工具、利用信息、通信技术和系统，以及其他设施和服务，以确保残障者能够通过参与政治和公共生活等权利，最终实现残障者有效融入社会的效果。而中国是联合国《残疾人权利公约》的缔约国，自然有义务履行《公约》的上述义务要求。另一方面，中国共产党和中国政府历来重视残障者权利的保护，正如习近平同志在2014年3月20日祝贺中国残疾人福利基金会成立30周年的贺信中指出的那样：“残疾人是一个特殊困难的群体，需要格外关心、格外关注。让广大残疾人安居乐业、衣食无忧，过上幸福美好的生活，是我们党全心全意为人民服务宗旨的重要体现，是我国社会主义制度的必然要求。”⑩事实也证明，新中国成立以来，尤其是改革开放以来，中国残障者的权利保护和利益实现得到了显著的发展。
在全面推进依法治国的过程中，中国对于残障者权利的保护，依托于《宪法》、《残疾人保障法》、《残疾人教育条例》、《残疾人就业条例》和联合国《残疾人权利公约》等法律以及规范性法律文件。尤其是党的十八大以来，中国政府更是着力在顶层设计中，确立和推进残障者权利保护的战略规划。2016年8月，李克强总理签批了《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》。这一文件的颁布，标志着中国政府坚持“以人民为中心的发展理念”，对增进残疾人民生福祉、促进残疾人全面发展、帮助残疾人和全国人民一道共建共享全面小康社会做出了战略性部署，使得中国政府的积极行动呈现出如下结构性特征：
(一)保障残障者发展权利的制度建构，为积极行动提供有力的制度基础
首先是建立健全残障者发展权利的法律制度体系，依法保障残障者的尊严和发展权利。其次是通过残障者基本福利制度的建构，不断推进残障者社会保障水平的提高，通过精准帮扶来实现农村贫困残障者的帮扶脱贫。最后是建立完善的残疾人就业扶持政策体系，多渠道促进残疾人就业创业，例如切实维护残疾人平等报考公务员的权利，逐步建立用人单位按比例安排残疾人就业公示制度。
(二)营造良善社会生态，为积极行动提供有利的社会环境
首先是努力营造基于非歧视的“理解、尊重、关心、帮助”残障者的社会氛围，不断获得强化和发展以残障者为对象的积极行动的正当性。其次是推动结构性支持体制，例如促进慈善事业、志愿服务、服务产业和国际交流合作的发展。最后是提升保障残障者发展权利的公共服务项目和标准化体系，包括康复、教育、文化体育、无障碍等领域。营造保障残障者发展权利的良善社会生态，最终的目标是创设一种有助于残障者实现有效社会融入的友好型环境。
(三)强化政府的积极责任，为积极行动提供有力的保障
通过积极行动来保障残障者的发展权利，最重要的设计者和实施者是各级政府。因此，强化政府的责任意识，按照十八届三中全会的要求，提升各级政府在保障残障者发展权利工作中的治理体系和治理能力的现代化，为中国残障者发展权利的保障提供有力的行动保障。
时至今日，“对残疾人人权的高度尊重和充分保障是我国人权事业的特点和亮点”早在2008年，时任国家副主席的习近平同志在实地考察北京残奥会筹办工作时就强调指出：“对残疾人事业的高度重视和大量投入，对残疾人人权的高度尊重和充分保障，这是我国人权事业的特点和亮点。”⑪，也是我国“尊重和保障人权”这一宪法精神和原则的体现。确立和保障残障者的发展权利是中国人权事业全面发展的必然要求。可期待的是，在“四个全面”战略布局的推进中，凭借残障者发展权利的有效保障，中国残障者必将成为全民族铸就“中国梦”的有力参与者和行动者。
注释：
①《习近平致“2015·北京人权论坛”的贺信》，载《人民日报》，2015年9月17日。
②罗豪才：《推进人权保障制度的现代化，努力践行中国梦》，载《人权》2014年第5期。
③参见习近平同志在第五次全国自强模范暨助残先进集体和个人表彰大会上的讲话，载新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/2014.05/16/c_1110731631.htm，2014年5月17日访问。
④同注①。
⑤参见国务院新闻办公室编：《中国的人权状况》，中央文献出版社1991年版，第1页。
⑥参见［美］林·亨特：《人权的发明》，沈占春译，商务印书馆2011年版。
⑦李君如：《在全面推进依法治国中全面保障人权》，载《人权》2015年第1期。
⑧参见［美］罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第79页。
⑨参见林登·约翰逊在哈沃德大学毕业典礼上的讲话(1964年7月4日)，Borgna Brunner and Beth RowenTimeline of Affirmative Action，http：//www.infoplease.com/spot/affirmativetimeline1.html，2016年11月15日访问。
⑩《要格外关心格外关注残疾人群体》，载《中国青年报》，2014年3月22日。
⑪载中国共产党新闻网，http：//cpc.people.com.cn/GB/64093/95111/95113/7807551.html，2016年9月5日访问。
Abstract：The establishment and protection of the Right to Development of Persons with Disability is not only the important part of Xi Jinping's thought on human rights，but also the reflection of the Marxism's idea of human rights and the requirement of the rule of law in China.It is necessary to promote the protection of the right to development of persons with disability in terms of affirmative action.Chinese governments affirmative action owes the structural characters，including providing the institutional basis for the affirmative action by constructing the legal and nonlegal institutions，providing the convenient environment for the affirmative action by shaping a more friendly social ecology and providing the valid guarantees for the affirmative action by intensifying the responsibility of governments.
(责任编辑叶传星)
